城镇化背景下我国农村土地流转问题探索

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　　【摘要】随着城镇化进程的加快，人地矛盾、农地制度问题日益凸显，制约着城镇化发展。基于此背景，笔者分别介绍了城镇化背景下的劳动力流动、农村土地流转，分析二者的关系，揭示城镇化过程中农村土地流转存在的问题，并提出了一些规范建议。
　　【关键词】农村土地流转；城镇化；劳动力
　　
　　一、引言
　　当前，我国正处于城镇化建设的新时期，同时又是经济转型的重要战略机遇期，面临产业结构升级、转变经济发展方式的重要任务。随着城镇化进程的加快，农村剩余劳动力涌向城市，一些深层次的问题逐渐凸显，农民的土地权益受到严重侵犯，人地矛盾突出，农地制度问题日益成为我国城镇化过程的深层制约因素。
　　（一）城镇化背景下的城乡劳动力流动
　　城镇化是一个国家或地区在现代工业化进程中出现的分散的农村人口向城镇转移，第二、三产业向城镇集聚的过程。我国在发展工业化和城镇化建设的过程中，随着国民收入的提高，农产品的需求收入弹性逐渐降低，农业在国民经济中比重下降，而工业服务业产品的需求不断上升，在国民经济中比重越来越大，劳动需求不断增加。经济迅猛发展的“推力”与“拉力”促使源源不断的农村剩余劳动力转移到城镇，流向创造更多财富的工业服务业，加入城镇化与工业化建设。
　　（二）农村土地流转的定义与特征
　　1.农村土地流转的定义
　　农村土地流转指的是农村土地使用权的流转。拥有土地承包权的农民可依法以转包、租、互换、转让、股份合作等形式有偿转让土地使用权，以谋求更高经济效益。流转客体限于土地使用权，土地所有权仍为集体所有。
　　2.我国农村土地流转特征
　　（1）主体多元性
　　当前，我国生产方式正处在粗放式增长向内涵式增长转变的过渡期。不仅农民是农村土地流转的主体，越来越多的农业科技人员、企事业单位、外资、科研机构城镇居民等也参与到其中，推进农业产业化经营。
　　（2）方式多样性
　　目前我国农村土地流转主要有转包、租赁、互换、转让、土地股份合作等形式，最主要的两种形式是转包和租赁。而股份合作是发展最快、最具潜力的流转形式。
　　（3）地域差异性
　　小城镇区域的农民大多兼业，非农收入不稳定，该区域土地流转规模小；城乡结合部地域的农民就业机会较多，土地流转频率高；部分偏僻地区农民多外出务工，部分土地撂荒流向规模经营者，土地流转次数多。
　　（4）加速性和地域扩张性
　　由于工业化和城镇化进程加快以及政策导向的影响，大量农村劳动力转移，土地流转规模速度因此加快。从地域来看，土地流转的区域正在不断扩张，但是区域之间规模与质量的差异较大。
　　二、农村土地流转与农村城镇化的关系分析
　　正确认识农村土地流转与农村城镇化的关系对经济发展有重要作用。农村土地流转和农村城镇化之间是相互影响的。城镇化的速度和规模影响着农村土地的存量和价值，推动农村土地流转；农村土地流转问题反过来影响城镇化的效益。
　　1.农村城镇化是农村土地使用权流转的主要动因
　　人类发展的历程表明，城镇化的进行需要两个条件：社会必须足够进步使得农业生产率提高，释放农村剩余劳动力；社会必须足够进步使得城镇吸纳农村剩余劳动力能力强。如果农业技术落后导致劳动力无法游离，这种情况下的城镇化便会导致农业无法进行正常生产。而农业是社会存在和发展的根基，该情况下的劳动力转移会造成粮食荒等一系列社会问题，进而损害社会的健康发展。如果城镇化无法吸纳农村剩余劳动力，那么社会上便有大量闲置人口，势必造成社会动荡，对社会治安，民生等问题造成不利影响。而社会技术的进步使得城镇化的两个条件得到满足。
　　在中国城镇化迅猛发展的过程中，城镇化对农村土地流转产生着越来越显著的影响。随着经济全球化时代的到来，我国工业化水平加速发展，城镇化是技术化进步的趋势，技术的进步是农村土地流转的动力。由此分析，农村城镇化是农村土地使用权流转的主要动因。
　　2.推行积极稳妥的农村土地流转机制有利于农村城镇化健康发展
　　土地作为农村最重要的生产要素，是发展农业的物质基础。农业的发展，是城镇化的根本前提和重要条件。要实现城镇化，首要的一个条件就是农业人口比例下降。
　　农村土地合理有序流转，释放出农村劳动力进程务工，这在很大程度上加快城镇化建设。技术的进步是农村土地流转的动力，而城镇化是技术进步的趋势。只有在技术进步到一定程度，农村土地才会向现代化方向流转。在技术不足的情况下盲目推动农村土地流转是十分有害的，不符合城镇化进行的两个条件。我们应该充分利用城镇化与农村土地流转的关系。城镇化虽然不是农村土地流转的目标却是现代文明追求的目标。把握好它们之间的关系有利于推动技术进步，进而协调推动城镇化和农村土地流转的进程。
　　三、农村土地流转存在的主要问题
　　在城乡统筹和产业结构升级的双重时代背景下，中国外出就业农民工数量从1983年的约200万人增加到2009年的1.4533亿人，需要流转的土地数量也在不断增加。正确分析农村土地流转过程的现状和存在的主要问题，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是城乡统筹发展的必然要求。其中农村土地流转存在突出问题如下：
　　1.农村土地产权界定含糊
　　根据我国法律法规的规定，土地所有权、承包权、经营权等权利的主体不同，而分散的权利无法最大限度地调动承包者通过流转土地来扩大收益的积极性；按照《土地管理法》规定，农村土地属于“集体所有”，但实际上是国家集体双重所有，而且农村土地“集体所有”没有明确“集体”含义，权利主体含糊不清，占有关系较为混乱；土地的承包期限不利于集体土地承包经营权的稳定。
　　2.流转交易过程不规范
　　我国现行法制建设落后社会发展需要，对农村土地流转主体、程序、价格以及监督管理等缺乏明确的规定，操作性低。主要有以下三方面：一是缺少相应的专业管理和监督农村机构和组织，土地流转后，没有到相应主管部门等级，程序不完善，导致土地流转缺乏法律保障。二是缺少完整的农村土地流转体系，使得其无法有序进行。例如，土地流转合同不规范。三是增值收益机制不合理。现行城市土地政策规定农村集体组织的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征用土地后转包给开发商，造成土地增值部分与农民无关，而开发商从中获利，损害农民利益。
　　3.农村社会障体系滞后
　　基于我国城乡二元体制的影响，社会保障体系无法覆盖到广大农村地区，土地就是农民的保障。特别在就业压力持续增长的今天，农民更不肯轻易流转土地。当前，按对土地依赖程度将农民分成两类。一类是土地收益在家庭收益中的比重不大的农民，基本上脱离农村土地。其收入主要来源于非农行业，生活较稳定，但在社会保障缺失的情况下，这类农民仍不愿意放弃以土地作为其最后的保障。二类是技能素质不高，转移能力较差的农民。多数以务农为生，对土地依赖程度较高。土地是一种综合性保障载体，它包含生存、就业、养老等等城市人口所具有的基本保障项目。
　　4.土地流转机构匮乏
　　我国农村土地制度，长期以来只进行实物管理，忽视了价值管理和土地资源管理。流转市场上长期缺乏收集、发布供需信息以及相应的专业估计的服务机构，土地价格易被扭曲，农民经济利益得不到切实保护；缺少为大规模土地流转提供资金支持的金融机构、降低风险保险机构以及土地法律事物咨询机构。这些因素都导致了农村土地流转交易成本的抬高，限制交易规模，增加了流转的难度。
　　四、新时期规范农村土地流转的几点建议
　　只有建立和完善农村土地流转机制，推动土地合理、有序的流转，才能转变农业发展方式，加快社会主义新农村建设，有助于协调推进城镇化与新农村建设发展，落实科学发展观。

　　1.推进农村集体土地产权制度改革，明晰农村集休土地产权。切实保障农民的流转权益，遵循农民自愿的原则，其它方不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格；强化农民的产权主体，明晰包括土地所有权、经营权等在内的完整产权主体；立法将土地经营权确定为财产权，为其进入市场流通提供法律依据；以文件形式确定农民对土地的承包期限，加强农民对土地的流转动力。
　　2.强化土地流转的管理与监督，规范农村土地流转制度。土地关系到农民的切身利益，政府应以积极主动的态度来完善土地流转制度：设立专门部门来负责监督管理土地流转，明确部门责任；制定和实施农村土地流转的信息库，及时掌握农村土地流转动态；明确规定农村土地流转程序，指导交易双方鉴定协议；建立农村土地流转仲裁机构，以处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿的强迫流转问题；建立土地流转增值收益农民共享机制，由农民当家做主，遵循初次分配基于产权、再次分配税收参与的原则。
　　3.注重培育发展农村土地流转的市场中介组织。农村土地流转的市场化要求政府监督、管理农村土地流转，政府减少行政手段，应用经济手段促进土地流转的市场化，最大限度地实现土地的市场价值。充分发挥中介组织的服务引导作用，可使土地流转向市场化、信息化、规范化目标迈进。收集、发布农村土地流转信息以及专业估价的机构可以平衡供需双方的信息，规范土地流转价格，保障农民权益；适宜数量为农村土地流转提供资金支持的金融机构可以促进流转的规模交易；土地流转法律事务咨询以及降低风险的保险机构都可以为土地流转提供保障，降低交易成本。
　　4.逐步建立失地农民保障机制，弱化土地的保障功能。在我国农村，土地是多数农民的生命，被赋予了更多的保障功能。对于农民来说转出土地将面临很大风险，相当一部分农民不愿放弃土地承包权，这严重制约着土地规模经营和农业经济效率。政府应建立多层次的农村保障体系，逐步弱化土地的保障功能，通过土地换社保等形式为农民提供社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等社会保障，解决失地农民的后顾之忧，解决农民生存问题。
　　5.拓宽农民市民化渠道，多途径转移农村劳动力。“只有减少农民，才能富裕农民。”实现农民的有序流出，既能提高农村劳动力的收入，也能实现土地的有序流转。一是政府应为农民提供劳动技能培训，降低其从事非农业生产工作的门槛。在条件许可的情况下，免费对农民特别是青年农民进行先进适用技术培训，提高他们的就业技能，为农民“走出去”务工创造条件。二是通过引进和培育劳动密集型的中小民营企业，大力发展第三产业，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的农民回家乡创业等，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。三是大力推进城镇化建设，集中力量发展和建设一批小城镇，拉大城市框架，加大招商引资力度，大力发展非农产业，为农民提供更多的非农就业机会，吸纳农民进城。
　　
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　　作者简介：许倩倩（1991―），女，福建莆田人，大学本科，现就读于福建师范大学经济学院2008级经济学专业，研究方向：三农问题。

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