浅析存款保险制度

来源:用户上传      作者: 吴忆静

　　[摘　要]从存款保险制度的基本概念出发，通过对存款保险制度存在的背景、基础和作用以及美国和同处经济转轨时期的国家印度存款保险制度的研究，结合我国金融行业现状，对于建立中国存款保险制度的必要性进行了分析并提出一些建议。
　　[关键词]存款保险；金融风险；道德风险；存款保险基金；逆向选择
　　
　　一、存款保险制度概
　　
　　存款保险制度是指为了维护金融体系的稳定发展、保护存款人利益，特别是小额存款人的利益，对商业银行或其他存款机构所吸纳的存款提供保险所需要的一系列保障和管理措施等的制度安排。在这一制度安排下，吸收存款的金融机构根据其吸收存款的数额，按规定的保费率向存款保险机构投保，当存款机构破产而无法满足存款人的提款要求时，由存款保险机构承担支付法定保险金的责任。存款保险制度是当今大多数发达国家金融体系的组成部分，可以有效防止挤象，同时加强金融管理部门的监管能力和对濒临破产银行的处置能力。
　　
　　二、存款保险制度在国外的理论与实践
　　
　　(一)美国
　　美国是存款保险制度建立最早，也是运行机制最为完善的国家，其他国家存款保险制度的建立都或多或少借鉴了美国。1930～1933年美国经济大萧条期间，大批银行纷纷倒闭，虽然采取了银行休假和重组融资公司借款等手段来应对存款人挤兑，但收效甚微，银行体系濒临崩溃，存款人利益受到严重损害，人们对银行失去信心，存款保护方案最终又旧事重提。为了挽救在经济危机冲击下的银行体系，美国国会通过了《格拉斯一斯蒂格尔法》，建立了第一个存款保险机构一联邦存款保险公司(FDIC)。“FDIC有权对申请成为会员的银行进行资格审查及核查，FDIC被授予的另一重要权力，是对出现问题而发生支付困难或濒临倒闭的会员银行进行处置，包括进行救助、接管，促使并购乃至实施清算及对被保险存款进行偿付等等。”美国财政部和12家联邦储各银行提供了大约28.9亿美元的启动资金，形成了覆盖全国范围的存款保险制度，以恢复公众对银行的信心，稳定其金融系统。
　　但是20世纪80年代的储贷危机带给美国一个深刻教训：金融监管检查和金融风险控制和预警对于参保机构的稳健经营具有不可或缺的地位。1991年《联邦存款保险公司改进法案》出台，打破了保障对象的“属地原则”，规定FDIC不再受理外国银行在美分行参加保险的申请，并将保险费率与风险挂钩，规定从1993年起执行0.23％～0.31％的差别费率。此外，规定FDIC是所有参保银行与储贷机构的辅助性监管者，对所有被保险金融机构具有补充检察权，在该权力下，FDIC可以对所有被保机构每12个月进行一次现场检查以弥补美国金融监管体制在早期预警和处置方面的缺陷，及时纠正有问题的参保机构。2006年美国又对存款保险进行改革，将特定退休金账户的保险上限从10万美元提高到25万美元，并且从2012开始根据物价指数进行调整，届时每隔5年由FDIC和国家信用社管理局根据通货膨胀率决定是否提高限额；将银行保险基金与储蓄协会保险基金合并为存款保险基金以统一保费，费率；取消0.23％的最低费率等一系列措施，增加了FDIC的灵活性。
　　美国存款保险制度经受住了来自各方面的挑战，成功地保证了银行体系的稳定。究其主要原因有二：(1)健全的法律支撑。FDIC的每一次改革都有法可依，不仅使FDIC具有清晰的目标和行为准则，也使得各监管机构各司其职，互相配合，互相制约。(2)完善的监管体系。美国实行双重银行体系，除有美联储、货币监理署、全国储蓄监管局、FDIC等联邦层次的银行监管机构外，每个州还都有各自银行监管机构，为了约束银行业的高风险活动，各级监管机构对银行实行了全方位的监管。特别是80年代之后，监管力度又进一步加强，正如美国的托马斯・F・卡吉尔所说，“三十年代大萧条后存款保险在促进金融体系健全与安全性方面的成功，应部分归功于对存款机构实施的数量性控制而带来的安全性与健全性，以及监督机构谨慎地实施这些管理条例”。
　　
　　(二)印度
　　印度是与中国类似的经济转轨国家并且是最早建立存款保险制度的发展中国家，其模式受美国很大影响。多年的成功运作经验形成了比较完善的管理方法和模式，成为发展中国家存款保险制度的典型代表。1961年12月，印度通过并颁布实施了《存款保险公司法》，成立了存款保险与信用担保公司(DICGC)。DICGC有权对参保银行进行监管，实际起主要监管作用的是中央银行，DICGC的相对独立性较差，印度存款保险基金是比较特别的。“DIGGC设立了两个基金：总基金和存款保险基金，但没有设定基金储备目标水平。总基金由资本金、各种储备和基金投资收入积累三部分构成，日常行政费用支出需要从其中扣除。为了保证存款保险运作的独立性，印度《存款保险法》还要求设立一项单独的存款保险基金。当存款保险基金不足以满足存款赔偿要求时，DICGC经中央银行许可同意可以从总基金中转移出一部分资金存到存款保险基金中，转移数额由存款保险公司委员会来研究决定。DICGC为了降低银行对单一保费率的不满，有时会采用向投保银行部分返还保费的做法。”印度银行业的发展是比较好的，其存款保险制度虽然仍有一些缺陷但毋庸置疑的是它对印度金融业的发展起了举足轻重的作用。
　　
　　三、中国存款保险制度建立的必要性和紧迫性
　　
　　我国金融部门已面临潜在的也几乎是显见的系统风险，众多金融机构内部存在严重的问题。海南发展银行的关闭，打破了公众“银行不倒”的一贯信念。2009年，浙江迅达城市信用社的董事长林芊挪用、侵占信用社资金6，000万元，又一次发生挤兑风潮。这种危机都借由中央银行、政府等充当着‘最后贷款人”的角色才没有蔓延。随着中国各大商业银行已经或准备在国内外上市，这种股份制改革导致其丧失了原有的百分百的国家信用保障。反观美国2008年金融危机，其先后有84家银行破产，健全的存款保险机制缓解了风险的震荡，避免了挤兑等金融恐慌。
　　我国长期以来一直实行隐性担保制度，在当今的经济形势下，隐含着极大的风险，并且，“在危机迫近或危机进行过程中引入有限的，显性的存款保险制度是不明智的，不但不能避免或治愈危机，而是在等于引入挤兑。”只有设置一个全范围的，暂时的全额投保制度才行，但成本较大，比如日本的存款保险制度，从建立最初的100万日元限额到,90年代经济泡沫下的全额保护措施成效欠佳，到如今的限额1000万日元保护，表明对存款进行全额保险的政策，不仅没有起到金融稳定的作用，反而在一定程度上阻碍了日本银行业正常的优胜劣汰，无法建立一个竞争性强，高效率的竞争体系，这也正是促成日本改革存款保险制度，取消对存款全额保护的一个重要原因。理性的做法是在如今我国金融机构内外部条件已基本成熟的条件下建立显性、限额赔付的存款保险制度以正确引导存款人预期，增强金融机构的市场约束，防范系统性金融危机，维护金融稳

定。
　　
　　四、对我国存款保险制度的建议
　　
　　(一)道德风险问题
　　关于我国是否应建立存款保险制度利弊之争中的重点便是道德风险问题。道德风险是指存款人、投保机构、存款保险管理机构以及监管者为追求自身利益最大化，不惜以牺牲存款保险机构和存款人的利益为代价，以更高的风险决策追求最大收益并最大限度地减少自身的损失，以致发生银行倒闭的可能性。道德风险是存款保险的固有问题，其实我国实行的隐性存款保险制度造成的道德风险危害更大，它使得银行信用等同于国家信用，存款人不会对银行效益和经营风险状况给予太多关注，导致银行尽快可能从事高风险高回报的贷款业务。银监局也无法通过实施差别保险费率来抑制道德风险动机甚至可能出于自身利益考虑而拖延处理问题银行，企图通过银行通过再贷款等行为来解决问题，结果可能导致扩大不良贷款率造成更大的损失。显性存款保险制度可以使得银行监管水平提升，监管效果增强。
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　　今后我国建立起显性存款保险制度后可通过如下措施抑制道德风险动机：(1)确定合适的存款保险赔付限。“较高的赔付标准可以扩大保护面，有利于维护银行体系稳定，相应降低了存款人的风险意识，也降低了存款基金的稳定，增加了投保银行的负担。”一个合适的赔付金额可以促进金融体系的稳定，避免存款人，投保银行等风险意识的弱化。(2)向美国借鉴，强化市场约束力。严格检查制度和扩大风险管理范围，实行严格的报告制度，要求金融机构向监管部门提供详尽的信息，严格实行年度现场检查制度。(3)完善信息披露机制。准确迅速地向各监管机构，存款人和股东披露消息，实现对投保银行的资本现状、风险状况的充分了解，帮助他们正确作出相关决定，及时纠正金融机构的运行偏差，建立健全优胜劣汰机制创造条件。
　　
　　(二)存款保险基金问题
　　银行大量储户都是小额存款人，他们各自没有能力去维护存款保险制度，需要一个存款保险机构去代表他们，此机构需设立存款保险基金以处理危机。“基金规模越大，管理机构独立处理能力就越强。基金规模也不能太大，太大会增加银行成本增加的保费会被银行转嫁到存款者和贷款者身上，会表现为银行服务的成本上升，服务质量下降，存款者获得利息更低或贷款者的利息更高。”我国设立存款保险基金，所需资金巨大，单靠国家财政，或是投保金融机构的保费支付，都是杯水车薪，建议初始出资由财政部和中央银行出资和成员机构一次性入会费组成。后期常规和专项保费向受保机构定期征收的一定比率的保费，征收来的保费可用于一般政府债券投资。在顺利推行存款保险制度及国家经济运行平稳的后期完全可能出现零保费甚至是返还部分保费的现象。在正常积累的存款保险基金仍不足以应付大量银行陷入危机或倒闭的紧急情况下，存款保险机构可以从政府，资本市场和中央银行紧急借款和向被保机构征收额外保费。
　　
　　(三)逆向选择问题
　　许多国家实行单一制的存款保险费率，保险费不与风险挂钩，对那些资产质量优良、经营稳健的金融机构而言，存款保险制度缺乏吸引力，他们就会不参加或者退出存款保险。为了有足够资金去补偿存款者，存款保险机构只能提高保费，这又导致次等稳健的金融机构退出，最后只有经营最差的金融机构才会留在存款保险体系中，而且需要付出高得多的保险费率，显然，这直接威胁到存款保险制度的持续性，导致存款保险制度的破产。如果我国实行存款保险制度，有必要强制要求所有银行参加，但若将四大银行等大型金融机构也强制纳入保险范围，在如今某种程度上可以说等于是让他们“倒贴”中小金融机构，考虑到这个情况，可暂时采取“等级差别保险费率”，即不同类型金融机构的保险费率范围是不同的，同一类型金融机构的保险费率与他们自身的风险挂钩在费率范围内浮动。
　　
　　参考文献
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