浅谈行政复议制度及其监督机制

来源:用户上传      作者: 赵志芳

　　行政复议是公民、法人或者其他组织获得行政救济的重要途径，它的作用在于保障公民的合法权益以及加强行政机关和公民之间的沟通，是行政机关在行政系统内部进行的一种自我监督。行政复议制度作为行政司法制度之一，是世界各国普遍采取的为相对人提供便捷救济手段、解决行政争议的形式。本文在分析英美法系国家实行的行政裁判所制度、行政法官制度的特点和工作机制的基础上，对我国现有行政复议监督机制存在的不足进行剖析。并提出相关改革建议。
　　
　　一、英美法系行政裁判所制度、行政法官制度的含义、特点和工作机制
　　
　　行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同。以英国和美国为代表的英美法系行政复议制度，普遍具有相当程度的独立性、专业性、透明度以及权责明确的被监督性等特点，其工作机制中也存在着普遍的独立、公开、公平等原则。
　　1.英国行政裁判所制度和美国行政法官制度的含义。英国的行政裁判所制度产生于19世纪以后，根据议会制法律设立，由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，并于1992年重新修改颁布，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。美国自1887年根据州际贸易法创置了“州际贸易委员会”以后，类似的“独立管制机构”大量出现。这些机构享有对总统的相对独立性，拥有制定具有法律效力的规章的权力(准立法权)、裁判因实施执行法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力(准司法权)。为了防止独立管制机构的准司法权滥用，行政法官制度应运而生。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据行政裁判的需要委任“听证官”(hearing examiner)；1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”(administrative law judge)，使之具有更高的独立地位；1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件。至此，行政法官制度正式成为美国行政复议的基本制度。
　　2.裁判所制度、行政法官制度的特点及运行机制。裁判所制度和行政法官制度具有良好的运行和自我监督功能。一是独立性。裁判所制度和行政法官制度之所以能够实现相对公正公平的行政复议，非常重要的一点在于他们被赋予了相当程度的独立性，能够使其免受被裁决或被申请复议的行政机关及政府层面的影响。以美国行政法官制度为例，行政法官很类似我国的行政复议机构，但是法律地位相当独立。他们服务于某行政机关，但不从属于该机关：行政法官由美国人事管理署负责考试管理，雇用他们的行政机关如果对其工作不满意，只能向功绩制度保护委员会提交免职、停职、降级、降薪或30日之内的强制性休假等建议以及相关事实，而功绩制度保护委员会在本委员会举行正式听证后，按记录做出决定；行政法官的工资由人事管理署决定，而不是由雇用他们的行政机关决定。因此，行政法官与行政机关之间在职务任免、薪酬等方面都不存在直接联系。直接保障了行政法官的独立性，对于其能够公正作出裁决，有着至关重要的影响。此外，在美国还同时实行行政法官集中使用制度。即由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官，根据工作需要随时派往某机关主持听证。这一制度强化了行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位，同时也有助于提高行政法官的专业化水平，减少开支，合理安排工作量，实现行政法官的集中管理以及制定统一的听证程序和职业纪律。二是专业性。正确的行政复议裁决，不仅取决于裁决者的独立地位，更和他的专业素养和职业操守息息相关。以英国裁判所为例，裁判所根据法律而设立，可以是全国性、区域性或者地方性的组织，并且很多都是专业化、涉及具体行业的裁判所，如劳工裁判所、社会保障上诉裁判所、增值税裁判所等。专业性的裁判所和人员构成也使得相应类型的裁决能够更加合法、合理，避免裁决者因为专业知识的缺乏而导致的裁决失当。三是健全的监督机制。为了防止裁判所制度和行政法官制度在运行中出现的问题，需要有健全的监督机制。在美国，行政法官的裁决并不是最终裁决。如果当事人以正当法律程序为由，则任何行政法官的裁决都可以被要求司法审查。而英国的行政裁判所则设有专门的行政裁判所委员会，对行政裁判所工作过程中提供咨询和监督，对裁判所的程序、组织和结构予以监督；也可以对法律所列裁判所的人员组成提出建议。在建立任何新裁判所和任何裁判所程序性规则颁布之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。同时，对于裁判所的裁决，相对人根据不同法律的规定拥有较多救济选择权，包括向其他裁判所提起申诉、向部长上诉和向法院提起申诉，法院可以直接做出本应由裁判所做出的一切裁决，也可以将案件发回给裁判所。让裁判所以高等法院的意见为基础，予以重审或者重新作出决定。
　　
　　二、我国行政复议制度及监督机制面临的问题
　　
　　我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《行政复议法》实施，再到《行政复议法实施条例》的颁布，其间取得了巨大的成就，包括对行政复议的功能定位更加合理明确。行政复议范围有了较大突破等，都促进了我国行政复议制度在行政执法监督中的作用。但是毋庸讳言的是，法制建设是一条漫长且艰辛的道路，行政复议在其制度本身和监督机制上，还面临一些亟待解决的问题。
　　1.机构设置缺乏独立性和统一性。行政复议机构不够独立和统一，既不利于行政复议的公正公平，也不利于机构改革。根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，并没有建立一个统一的行政复议机构体系。行政复议作为行政机关的内设机构，往往受到该行政机关行政首长的直接领导，对于行政复议公正公平开展产生不可避免的影响。同时，在很多行政单位的考核中将行政复议被撤销和行政诉讼的败诉作为“一票否决”因素，因此复议机关迫于被复议单位的压力和自身怕做被告的压力，经常以维持来结

束行政复议。这样的运行机制完全没有自我监督的能力。
　　2.人员专业性不够。行政复议机构设置缺乏独立性和统一性的另一直接后果是造成在政府和行政机关双重设立复议机构，机构臃肿，而过多的人员则往往会造成工作中的扯皮、推诿现象，缺乏工作的专业性和职业操守。其次，行政复议法律法规对于行政复议机构人员的组成没有明确具体的专业要求，复议机构的人员即使拥有法律资格，也很难判别一些专业领域的难点和争议。专业性的欠缺，往往会影响行政复议制度的执行和良好运行，甚至会产生阻碍作用，制度本身的自我监督作用将无法发挥。
　　3.监督机制的不力。《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽然专门辟出了行政复议指导和监督一章，但是对于行政复议的监督却并不到位。仅仅是单薄的提到“县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督”，如何监督、监督方式、监督范围、责任追究等方面都是空白，因此，对于行政复议缺乏实质性的有效监督机制。其次，在《中华人民共和国行政复议法》中，尚有对于行政复议裁决作为终局裁决的规定，当行政复议裁决成为终局裁决，无疑剥夺了相对人寻求最终司法帮助的权利，而对于行政复议的司法监督也随之失去。
　　
　　三、完善我国行政复议制度及监督机制的建议
　　
　　为保障行政复议的公平、公正，对于行政复议本身的违法或不当亟须加强监督。健全制度、加强其本身的独立性以促进自我监督和建立专门的监督机构，将有效改进行政复议监督机制，保证行政复议良好进行，构建良好的行政行为的制度环境。
　　1.建立独立、统一的行政复议机构体系。可以借鉴英国裁判所制度和美国行政法官制度，设立独立、统一的行政复议委员会，专门处理行政复议。委员会中的成员应当具有独立性，可以参照美国行政法官的管理办法，设立独立、统一机构，使其任命、升职、免职和薪酬发放等各方面都避免完全受行政机关首长的控制，建立统一选拔、培训等人事制度和机构运作(如行政复议听证制度、回避制度、复议案件材料公开制度等)、责任分解等内部自我监督机制，从而保障复议委员会运行的独立和对行政复议的自我监督。
　　2.注重人员的专业性。行政复议委员会可以根据复议事项，设立专门委员会，如社会保障、税务征收、土地管理等，成员构成上除了固定工作人员的法律资格是必要条件之外，还应当保障一定数量的外聘专业人士，使其在业务上处于独立地位，并且能摒弃外界影响而专注于专业事务的审查和处理，从而保障行政复议决定能够更具专业性而非仅仅是对复议法律的粗浅应用。
　　3.增设复议监督机构。可以设立复议监督机构，以加强对行政复议的监督。赋予监督机构对相关复议规则的制定权、对复议过程的监督权、咨询建议权以及对于复议结果的知情、公布权，将有效制止复议过程中可能出现的权力寻租和来自行政机关的影响，从而实现对于行政复议制度自我监督之外的良好的外部监督机制。
　　4.确立司法最终解决原则，完善复议法律体系。所谓司法最终解决原则，是指行政复议决定不应具有最终效力，双方当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政纠纷作出最终裁决。司法最终解决原则应是处理行政复议与行政诉讼关系时所必须坚持的一项原则。针对我国法律中关于行政复议终局的规定。应当逐步修改乃至最终取消，确立起司法最终解决原则，从而实现司法制度对于行政复议的全面监督。

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