教师交流制度中的政策阻滞问题及其治理策略
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【摘 要】教师交流制度作为当前国家促进义务教育均衡发展的重要内容，在均衡配置县域内义务教育资源、优化教师资源配置、促进城乡间学校互动与共同发展等方面发挥着重要作用。然而，教师交流政策在执行过程中却遇到政策机械式执行、选择式执行、敷衍式执行等一系列阻滞问题。其成因在于交流政策执行面临政策认知障碍影响政策认同形成、各利益主体的博弈、政策制度设计有不足等。问题的治理需精准理解教师交流政策理念，引导各利益主体实现政策内化与认同；建立城乡教师交流的政策促进机制，提高政策的可行性；优化制度设计，完善教师交流制度配套政策体系。
【关键词】教师交流；政策阻滞；政策执行
【中图分类号】G521 【文献标识码】A
【文章编号】2095-3089（2019）13-0020-02
一、问题的提出
教育是百年大计，我国为实现教育公平，缩小城乡区域差距，合理配置教育资源，将义务教育均衡发展作为实现教育公平的核心路径。为了缓解现今教育领域内师资配比不均衡的局面，教师交流制度则成为了当前国家促进义务教育均衡发展的重要内容，作为义务教育均衡发展战略的组成部分，教师交流制度在均衡配置县域内义务教育资源、优化教师资源配置、促进城乡间学校互动与共同发展等方面发挥着重要作用。然而，一项政策在执行的过程中并不能一帆风顺，甚至不能总是遵循原始目标进行，“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”等现象时常发生。从当前实践情况来看，各地区紧跟中央要求，紧锣密鼓地开展义务教育均衡发展工作，为平衡地区师资配置，教师交流工作也在积极进行，但部分地区尚存在一些问题，影响着教师交流政策的落实效果。从政策执行角度来看，这实质上是教师交流政策落实过程中政策阻滞的多样化表现，需要对政策阻滞现象的表现、成因进行分析，在此基础上，提出相关治理策略，为顺利推行教师交流政策提供参考。
二、教师交流制度中的政策阻滞表现
政策阻滞表现为在政策执行过程中的客观和主观因素，以及政策主管产生的非理性和反向选择行为。[1]这种逆向选择极易导致原始政策被替代、异化甚至出现政策停滞，进而致使政策目标偏移、政策意图落空。主要形式为政策机械式执行、政策选择式执行以及政策敷衍式执行，笔者结合G区F县的调研资料及相关研究，将具体表现归纳如下。
1.交流政策机械式执行。
政策机械式执行往往是政府忽略或未充分考虑本地实际情况，机械照搬上级或者其他地区的政策经验，而导致政策不能准确落实。教师交流政策的机械式执行问题体现在以下方面。一方面是对交流学校选取问题。教育行政部门在接到上级关于教师交流制度的相关要求后，通常情况下会就近择校，选择地方窗口学校进行实施，但在实施前缺乏对学校实际情况的合理考察。G区F县第二小学为该县窗口学校，被评为全国教育系统先进集体。近年来，在基本公共服务均等化政策影响下，学校学生人数由原本的800人剧增到2000多人，但学校自2012年以来从未增加编制，加上限制大班额的规定，学校的师资储备严重不足。学校领导表示，在本校都没满足师资要求的情况下实在无力将自己的教师送出，落实交流政策。县直窗口学校尚且如此，其他薄弱学校情况可见一斑。另一方面是选派交流教师脱离接收交流学校需求的情况。通过调查，F县农村小学的教师科目配比存在应试科目与非应试科目间比例差距过大的问题，图、音、体等利于提升学生素质的非应试学科的教师配置比例很低，但在农村教师的交流计划中，这些科目的教师流动比例很低甚至为零，实际上是不足以满足教师配置的真正需求。
2.交流政策选择式执行。
政策选择式执行是政策执行主体在执行上级政策时，对政策内容进行自我利弊衡量，对易操作的内容贯彻执行，对难以实现或不利的内容进行舍弃或选择性执行。一般情况下的教师交流应是城市和乡村之间的双向且交叉的流动，但从合理配置资源这个角度来看，城市到城市，乡村到乡村这种交流模式由于类型、级别相同且师资配置相对均衡，此种教师交流模式对于推进城乡教育水平差距的效果不强，因此目前主要的交流模式应为城市和乡村的双向流动。然而在实施过程中却存在乡村教师流向城市的单项选择，农村教师在交流的过程中存在异化成“流失”的风险，对乡村教师稳定性产生一定影响。教师交流政策的政策对象为教师群体，这一群体也有“经济人”属性，会受到经济待遇、工作条件、社会环境等因素的影响而趋利避害的选择工作地点，自然会选择向城市这样的经济较为发达的地区流动。教师交流政策让教育欠发达地区的教师了解到教育发达地区的各种优势之后，极易在农村教师心中埋下“差异种子”，促使欠发达地区农村学校教师尤其是核心骨干教师流出，与此同时，流失学校又无法及时进行教师补充，城乡教师配比不合理现象将进一步凸显。此外，对于发达地区城市学校来说，只要实现教师交流，有教师去往其他学校轮岗任教就算完成政策任务，而对于交流人员的选派则是有另一番选择。有些学校会将教师交流轮岗作为一种对教师的“处罚”手段，将教师交流异化成“教师流放”。[2]
3.交流政策敷衍式执行。
政策敷衍式执行是指执行主体在执行政策过程中，采取形式主义、做表面文章或简单化处理等敷衍塞责的方式来应付政策任务，致使政策难以落到实处。首先，义务教育阶段的教师交流机制尚不完善，其义务性、程序性也不明确，交流目标也无层次性。一些优势学校不向乡镇弱势学校交流真正需要的专业骨干教师，而只需将一些新进的或是考核末位的教师冠上优秀教师的名头来作为派出轮换人选，以此应付政策的指标要求，表面上做到了交流政策的执行，实际上却与交流轮岗制度的初衷背道而驰。其次，目前多数实施的教师交流政策多与自身职称晋级挂钩，教师交流缺乏主动性，被交流教师来到轮换学校后，很难扎根岗位融入新的工作环境，优秀教师“以一代百”效应不强。加之有些农村薄弱学校监管力度不强，一些交流教师甚至出现有课不上的消极轮岗现象。最后，有一些学校的教师交流避开轮岗要求，只是单纯地实行送教下乡、城乡间公开课比拼等操作简单的交流模式，但在检查报告中却将其作为教師交流亮点呈现出来，更令人唏嘘的是就算是这样的简单模式也不能做到持续性的开展。 三、教师交流过程中政策阻滞问题产生的原因
1.政策认知障碍影响政策认同形成。
首先，地方教育行政部门出于促进地区教育公平的考虑，会适当推行城乡教师交流政策，但此种做法很大程度上是在上级行政命令和社会发展形式的压迫下实施，缺乏对政策本身的探索和认知。并且目前各地已经在陆续开展关于推进义务教育均衡发展验收工作，主要检测指标也未将教师交流情况列入考量范围，而主要是对学校资金、硬件等的投入放在重点位置。在此影响下，教育行政部门不会着重推行教师交流政策。其次，一些学校曲解政策规定，出现“上有政策，下有对策”现象。教师交流政策规定交流的教师应是个人素质、业务能力、专业强度好的优秀教师去进行轮换，但部分学校却派出与政策规定不符合的教师进行交流，这极大的阻碍了政策落实。最后，被选派的交流教师的自己的交流使命存在认知偏差，更多的是从是否有利于自身未来职业发展来考虑，而没有设身处地地为交流学校的发展来考虑，有在岗不敬业的不良现象，给交流学校双方带来不同程度的负面影响。
2.各利益主体间的博弈阻碍政策执行。
在教师交流政策的执行过程中，教育行政部门、学校、教师以及学生为主要利益群体，这些群体在政策执行过程中对利益进行主动或被动的分配和调整，其间难免产生利益冲突，这使得交流政策的执行遭遇阻滞。以教育行政部门角度来看，在政绩观的影响下比较看重地区整体质量，包括整体升学率，群众社会满意度，会将自己决策者的身份发挥到极致，以自己的需要下达行政指令。以学校角度来看，分为两类情况，一是对城镇优势学校而言，他们或将面临派出教师优惠待遇落实带来的教育额外经费支出（此类经费预算常常得不到财政部门审批）、教师的不时轮换影响本校常态教学秩序、轮换教师绩效考评难以衡量、无明显轮岗效果带来的诟病等消极问题，这些不利影响在实质上强化了优势学校对教师交流政策的采取抵制态度，或者说他们更愿意采取一种以维护自身利益为核心的变通态度来应对政策任务。二是对乡村弱势学校而言，作为政策受益群体本应极力拥护政策推行，但现实情况是，这些弱势学校却要面临前来轮换的教师在“不能留，留不住”的前提下，还有可能消极轮岗的尴尬境地，并且还要承受本校骨干教师去往优势学校后或将“流失”的风险，因此，对于政策的拥护度还要看情况而言。以教师角度来看，交流教师显然没有改变政策的话语权，但教师作为单独的个体，完全可以凭自己“经济人”属性办事，在工作中采取何种态度很大程度上取决于各项福利保障，此种不确定性因素也是交流政策落实困难的原因。以学生角度来看，学生才是受教育的主体，即使在政府、学校、教师都极力推行交流政策的情况下，学生对教师的适应力和接受度也会成为影响政策效果的因素，如果没有较稳定的交流群体，没有较为固定的交流时间，师生间的关系一定会处在较波动、不稳定的状态，从而影响政策效果。
3.政策制度的不足与缺陷。
第一，交流制度中的交流任务不明确，存在教师交流任务模糊的缺陷。从历年对教师交流任务的规定来看，主要是以实现教师资源的合理配置，加强农村薄弱地区教师队伍建设为主要任务。这其实更注重的是要通过城镇优势学校支援农村弱势学校的方式，派遣教师进行交流以此实现教师资源合理配置。如此一来，实行交流政策的目的究竟是通过交流的手段达到教师在数量上的合理均衡，还是要以交流后的效果实现教育质量的合理均衡？若是通过教师交流方式达到教师数量均衡的目的，那么一些强硬的交流手段必将被采取，以保证教师资源达到绝对平衡；若是强调依靠教师交流带来的效果则要采取较为灵活柔性的交流手段，着重交流后教师发挥的效能达到教师资源的相对均衡。又或者两者兼有呢？这三种情况不管是哪一种，都必须明确其实施的内容、方式和任务，不能一概而论，否则，易使政策产生偏差。
第二，交流制度设计的相容性与系统性欠缺，教师流动政策与现有的教师管理体制间存在矛盾。首先，现行的教师交流政策要求教师离开原有编制学校，到另一个工作单位开展一定时间的轮换教学工作，然而，目前教育行业的人事管理体制并没有给交流政策行方便之門，教师和学校之间在编制上是隶属的关系，教师交流须服从学校安排，并且一般来说，编制是不会随着教师的交流而随之变动的。这就容易滋生学校严把交流大权，禁止本校教师合理交流的不良现象。其次，教师交流制度缺乏系统性，现有的教师交流法规也不统一，可操作性不强，且没有明确界定。少数领导人掌握教师交流权利，常常出现一些暗箱操作、权钱交易等问题，容易使教师交流政策异化成一些利益团体谋取私利的工具。另外，教师交流政策在教师职称晋升等福利待遇方面的规定比较宽泛，未作明确规定，导致一些表面化、形式化的现象出现。
四、教师交流制度中的政策阻滞治理策略
1.精确理解教师交流政策理念，引导各利益主体实现政策内化与认同。
思想是行动的先导。育人是教育的本质属性，通过教育我们能够实现塑造思想、传递新知，提高素养的追求，教育活动不同于经济活动，它具有过程长期性、成果滞后性、发展相对独立性的特征，这就要求教师交流政策的执行者需精准理解政策理念。一方面，要明确教师交流政策不是单纯的教师流动，而是在教师流动中伴随着知识、技能、理念的交流与流动，不能简单以交流数量、交流范围来衡量交流效果。另一方面，教育成果具有滞后性，这决定教师交流政策应是追求长效的具有持续性的活动，不能急功近利投机取巧。
理解政策理念后还要注意引导各利益主体认同政策。人们总是倾向于执行自己认可的事，但多数情况下都会在某些压力的干扰下去执行自己不认可的事，即使如此也不是心甘情愿的执行，通常都会带有抵触情绪。当带着不良情绪做事情的时候，通常会出现事与愿违的情况。因此，在教师交流政策本身存在缺陷约束力不强的先天不足下，要着力引导各利益主体的政策认同水平。如相关部门可以加强政策宣传力度，树立典型等方式来提升政策认同。
2.建立教师交流的政策促进机制，提高政策的可行性。 从日本、韩国等发达国家的教师交流制度实践来看，其政策的顺利实施有赖于完善的政策体系。从他们的成功经验我们可以找到借鉴，第一，对于政策主体的权利、责任以及义务必须明确。不同政策主体的权利、义务与责任是有区别的，确保政策主体按要求执行政策任务。第二，教师交流程序要明确。如明确交流对象条件、明确交流过程监督机制、明确不同情况的交流时间等。特别是交流对象的条件要严格制定，避免出现学校随意拍前不合符条件的教师参与交流情况发生。再次，教师交流专项经费应明确。教师要流动，绩效奖惩、待遇优惠等的落实无疑需要经费投入，并且应有专项经费，这时，明确专项经费的政策性规定可以保障其顺利执行。
3.优化制度设计，完善教师交流制度配套政策体系。
首先，创新完善人事管理制度。地方可在中央“县管校聘”的总体安排下适当结合本地实际，积极开发教师队伍管理创新机制，如可根据教师也具有“职业人”属性，实行无校籍管理，完善教师调配管理办法，保证交流的人事通畅。其次，改革教师薪酬制度。设立教师轮换岗位的动态专项基金（即特殊津贴），可用于交流教师的管理、培训及相关交流方面费用。另外，建立激励机制。将教师交流与教师专业职业发展进行有机衔接，树立正确用人导向。以激励制度制度激发教师对于交流政策的参与积极性和主动性，将“要我交流”变为“我要交流”。
总之，教师交流政策的推出进一步充实了义务教育均衡发展战略方针，是为解决教师资源配置失衡问题的一道良药。在政策的实施中，不可避免地会遭遇政策阻滞，这需要我们加强对制度本身设计的合理性探究，尽可能的完善制度，坚决执行政策要求，促使教师交流政策顺畅实施，助力教育公平的实现。
参考文献
[1]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002：31-32.
[2]向园园，李经天.教师交流轮岗实施过程存在的问题与对策探究[J].教师教育论坛，2014（5）：35-39.
作者简介：吴清泉（1993—），女，汉族，广西百色人，广西大学公共管理学院2018级硕士研究生，研究方向：公共人力资本投资、教育管理。
潘桂禎（1995—），女，瑶族，广西南宁人，广西大学公共管理学院2017级硕士研究生，研究方向：高等教育管理。
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