流通领域食品监管实践的　　　　

来源:用户上传      作者: 孙正富

　　在我国对商品质量实施分段监管的制度框架下，宁波工商系统通过商品准入、四位一体日常检测、商品专项监测和创建农村放心店为主的监管措施，对流通领域食品实施全程监管，取得了显著成效。但如何将这些监管实践上升为理论，并形成一套科学有效的监管机制，是我们当前面临的疑惑和需要探究的重要课题。
　　在对流通领域食品监管实践进行理论评析前，以宁波地区为例简略描绘监管流程：
　　
　　一、流通领域食品监管实践的内部微观机制分析
　　
　　(一)引导理性经济人建立利益协同效应，是有效保障消费者权益的基础
　　市场中的个人是有理性的“经济人”，其行为的基本出发点是时刻追求自身利益的最大化。因此内部机制分析首先需要进行利益机制的导向分析，分析能动主体(理性的经济人)在主动实现自身利益过程中，能否自动、稳定而持续地实现和保障从动主体的利益。政府监管部门通过特定的措施，只要能够使具有经济人特性的能动主体在利益的引导下，在主动实现自我利益最大化的过程中，自动实现需要保障的从动主体的利益，就建立了科学有效的监管机制。工商部门通过创建农村放心店和建立强制性的商品准入制度，能够形成有效的监管机制。
　　1、农村放心店的创建，使经营者和消费者的利益联系在一起，在经营者主动实现自身利益最大化的同时，自动保障了消费者权益。农村放心店的创建，首先增加了放心店日常销售额，使经营者能够获得更多的利润；其次农村放心店经营者受到当地政府的经济补偿和扶持，发展前景更加光明；再次，广大消费者从农村放心店获得实惠。“奖赏”是管理者权力的源泉之一，如果A组织或个体能够给B带来利益或好处，则A对B拥有奖赏性权力(Reward Dower)。工商部门引导创建农村放心店，通过帮助放心店经营者增加收益，增强了政府部门对农村放心店监管的奖赏性权力，有助于工商部门对放心店进行软约束监管，而广大农村放心店在积极主动实现自己利益的同时，进一步保障了消费者权益。只要农村放心店收益的现状能够持续稳定，该方式建立的监管机制就能持续稳定地发挥作用，
　　2、政府强制性推行商品准入制度，在引导经营者实现自身利益最大化过程中，也为保障消费者利益创造了条件。在政府部门的指导要求下，批发市场和超市建立商品准入制度。为了使自己的成本最小化，经营者将理智地配合建立商品准入制度，从而从制度上保障了消费者的权益。“强制”也是管理者权力之一，强制性权力(Coercive oower)是建立在惧怕的基础上，如果不服从可能导致严重的后果。工商部门只要适当运用法律法规赋予的行政处罚权，有效地影响经营者利益，就能保证该措施所建立的内在制约机制的监管效果，
　　利益协同效应意味着产生正的外部性。美国著名经济学家曼昆(N・Gregory Mankiw)把外部性(Externali，tv)定义为“一个人(或企业)对旁观者福利的影响”。外部性有正负之分，对旁观者福利产生正面影响的具有正的外部性，产生不良影响的则是负的外部性。工商部门通过建立农村放心店和商品准入制度，经营者利益在得到保障或增加的同时，也促进了消费者(旁观者)福利的增加，因此政府管理部门所构建的监管措施使经营者的行为产生了正的外部性，消费者权益将因此得到保障。
　　(二)监管实践重新配置了信息不对称情况下的举证保障责任，有效遏制了信息优势者的机会主义倾向
　　信息不对称(asymmetric informa―tion)是指一方经济当事人知道另一方经济当事人所不知道的某些情况，甚至第三方也无法验证，即便能够验证，也需要有所花费。信息不对称性既可以表现为信息不对称发生的时间，也可以表现为信息不对称的内容。在食品生产加工、流通和消费整个流转链条上，尽管可能没有人能够完全掌握食品的各种安全性能，但食品的生产加工者和销售者通常比消费者了解得更多，特别是有害物质的添加者比消费者更清楚不合格食品的内幕信息，这不仅表现在时间上，也表现在内容上。商品准入制度是典型的经营者自律制度，本质上是将证明是合格食品的责任通过行政手段配置给处于信息优势的一方，于是形成了拥有信息资源优势者承担举证责任的内部举证自律机制。
　　追求利润最大化的经济人在没有制度的约束下，利用消费者信息不对称，将成本低廉、利润丰厚的不合格食品供给消费者，具有明显的机会主义倾向。按照威廉姆森(Oliver E・Williamson)的定义，机会主意倾向是指人们借助于不正当手段谋取自身利益的行为倾向。宁波市的食品安全监管方式，有效地遏制了拥有食品安全信息优势者的机会主义倾向，进而保障了消费者权益。
　　(三)现行监管实践初步形成了长效监管机制
　　所谓长效监管机制，是指能够长期、持续、稳定并自动地发挥效力的内在机制，长效监管机制的效果在时间上与临时突击监管的效果截然不同，具有长期(至少一年以上)的持续性和稳定性，在空间上具有全效性，发挥的不是局部零碎的效果。监管运行是否具有长效监管机制，不仅需要考察监管效果在时间上能否“长”，更关注在空间上是否“广”，监管措施应该自成体系，所发挥的监管效力需要具备多方位的全效性。宁波工商系统目前各业务线对流通领域食品安全监管模式，可以大致归纳为工商监管、经营者自律和社会监督三大体系。流通领域商品准入制度和创建农村放心店，实质是引导经营者进行自律，要求经营者自查、自理和自我约束，属于经营者自律范畴：“四位一体”的日常巡查检测和专项监测整治，属于典型的工商常规监管体系：目前正在实施的聘请社区消费监督员等措施则属于社会监督范畴。工商部门一方面由上到下、从外向内地实施监管，另一方面引导经营者进行内部自律，再加上发动社会力量进行外围监督，就构建起多方位、立体网络状的监管体系，该体系将长期稳定自发地发挥监管效果，并且该效果具有初步的全效性，流通领域食品安全的长效监管机制因此形成。
　　(四)将流通领域食品监管重心前移，构筑了事前防范体制
　　工商部门将流通领域食品监管重心前移，把以事后处罚补救为主的方式，改为以事前预防控制为主和事后处罚威慑为辅的方式，强化流通领域食品安全事故的事前防范和控制，使社会危害发生概率最小化。现行监管实践较系统地构筑了事前防范体制，形成了事前防控机制，将流通领域的食品危害案件消灭在萌芽状态，有力地保证了监管质量和效果。如前面监管流程示意图所示，分层推进的商品准入制度，成为进入流通领域食品的过滤网，将来路不正的食品拒之门外：每天开展的食品检测使不符合添加剂标准的食品，在摆上百姓餐桌之前就

被下柜销毁或立案查处：商品专项检测，使不符合国家或行业标准的食品在节日来临之前，已被专项整治或责令退市。这些监管措施，都构建了事故前防范体制和监管机制。
　　
　　二、流通领域食品安全监管实践的外部宏观因素分析
　　
　　(一)食品安全监管作为当代政府应履行的公共管理职能，是加强公共安全监管的重要组成部分
　　现代公共管理理论认为，公共事务管理是各国政府(公共部门)管理国家的基本职能之一，公共安全是政府公共管理的一项重要内容，我国政府也是如此。由于市场失灵的存在，政府不得不成立公共部门管理公共事务。保障公共安全是公共管理的目标之一，也是各政府部门的一项重要职责。食品安全是公共安全的重要组成部分，它不仅关系到国民身心健康和生命安全，更关系人类种族的长期繁衍和生存发展，流通领域的食品安全监管是国务院赋予工商行政管理部门的职责，属于保障消费者权益的公共事务管理范畴。各级工商部门对食品安全监管这类特殊的公共事务管理。务必要有清醒的头脑和充分的认识。宁波市工商系统现行的食品安全监管实践，是政府食品安全监管的重要组成部分，初步构筑了流通领域食品安全监管的立体网络体系，是宁波地区流通领域食品安全的有效保障。
　　(二)拓展、创新监管实践，是工商部门与时俱进转变政府职能的需要
　　近年来，政府各部门为适应经济发展的需要，面对不断出现的新情况，调整自己的工作重点，把一些日益失去活力的职能弱化和放开，而对伴随经济发展充满活力的职能，逐步吸收纳入并加强监管，充分展现政府监管职能与时俱进的开拓性。工商部门作为政府的职能部门，市场监管工作不断变化，流通领域商品质量监管逐渐成为强化的一个职能领域，是工商部门适应新形势下保障人民生产生活安全的需要。
　　(三)新增检测装备，不断提升工商行政管理能力，是加强行政管理能力建设的重要组成部分
　　新的检测装备使工商行政管理执法中发现问题的能力飞跃了一大步。以流动检测车为代表的现代化检测装备，是工商部门满足流通领域食品安全监管新增的科学高效的硬件设备，是快速发现问题的专业化工具。实践证明，按照《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》精神，为解决社会发展出现的新问题和保障监管效果，工商部门在系统内筹建检测机构，值得大胆探索和尝试。
　　
　　三、对现行监管实践再完善的思考
　　
　　
　　(一)深化和完善市场业主负责制，理顺政府监管和业务代办关系
　　市场业主负责制是指，以法律法规为依据，要求市场举办单位切实承担起市场在商品准入、商品质量检测及其经营活动管理等方面的责任，并充分利用其与市场经营户之间的契约关系，协助工商部门高效监管市场。根据2004年5月修订的《浙江省商品交易市场管理条例》，市场举办者具有一定的公共管理权和协助工商部门管理的职责，工商部门可以对检测监管不到位的市场举办者进行处罚。市场举办者及其场内经营者都是工商部门监管的对象，工商部门只有牢牢抓住了市场举办者，充分发挥市场举办者的积极性和主动性，才能事半功倍，提高监管效率，深化和完善流通领域的业主负责制，让日常检测业务依法逐步回归给市场举办者，以便以指导、抽查和考核等较宏观方式进行监管，提升监管的效率和水平。
　　(二)流通领域食品的日常监测项目和范围有待扩展
　　以检测车为主的快速检测体系，目前开展的检测项目对农贸市场内散装食品非常适合，有针对性，但目前抽检的食品不多，检测的项目也很单调狭窄，限制了工商监管能力的发挥。加强监测能力建设，进一步拓展日常监测项目，逐步扩大监管领域，将商场、超市和农村放心店的食品全部纳入日常监测范围，并且作为监测监管的重点，根据监管发展的需要，应加快建设定量分析实验室。
　　(三)整合系统内的监管力量，设立流通领域食品专职监管机构
　　按照将同类业务划归同一部门监管的思路，流通领域商品质量监管的各项业务，应该集中到工商系统内部的一个部门(处科室)。业务集中监管具有科学性和合理性，首先，业务集中有利于整体和长远的统筹规划，便于形成明晰的统筹蓝图和各方协调兼顾的整体思路：其次，业务集中后部门(处科室)内部协调的效率远远高于部门之间的协调，避免部门之间在数据统计等环节相互推诿扯皮；再次，业务集中后由专人负责，有利于明晰和加强监管的责任心。
　　(四)实施组合宣传
　　系统内部门之间需要考虑“组合宣传”。流通领域食品监管部门与消费者权益保护等部门进行组合宣传，不但整合了资源，也加强了宣传广度、深度和力度，宣传效果事半功倍。宣传媒体也要选择，方式需要创新。食品安全是百姓关注的热门话题，配之以组合宣传，以广大工商干部日常监管的活动画面为背景，介绍食品安全形势、工商部门采取的措施、监管效果及消费警示，回答百姓关心的话题，使工商勤政敬业、执政为民的服务形象家喻户晓，根深蒂固。

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