１１号文，扭转土地改革航向

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　　20世纪八、九十年代之交，中国又一次行至十字路口，摸着石头过河的国人在万花筒般的新气象面前有些迷惑，改革停滞不前。在彷徨低迷的社会氛围中，改革的总设计师邓小平站了出来，于1992年初视察武昌、深圳、珠海和上海等地，途中发布一系列重要讲话，史称“南巡讲话”。讲话一锤定音地解决了困扰改革多年的姓资姓社问题，“三个有利于”成了九十年代中国社会主义市场经济的新坐标，人们放下了思想包袱，神州大地掀起新一轮的建设热潮。
　　然而，在抓住机遇、发展自己的急迫感驱使下，尚不健全的土地管理制度一时间面对汹涌大潮难以招架。1992年到1993年，一股始于海南的开发区热席卷全国，1993年3月，县级以上的开发区已达6000多个，占地面积比当时全国的城市用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。顶着开发区名义的圈地运动蔓延有如时疫，所过之处耕地动脉大出血似的大量流失，短短两年时间，仅开发区就占去耕地2400万亩。很多开发区开而不发，占去的耕地长期闲置以至荒芜，巨额资金在土地下沉没，“烂尾”楼群让一些城市满目疮痍。
　　开发区热中的建设土地主要以划拨为主，圈地后通过各种途径将土地推向市场，便可以实现“以地生财”。1993年4月28日国务院发布《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，开始清理整顿开发区。1994年颁布了《城市房地产管理法》，首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，除国家机关和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采用划拨方式供应外，其他国有土地必须以出让等有偿方式供应，并具体明确了国有土地使用权出让、地价评估和土地市场交易制度。通过这一轮宏观调控，开发区热得到初步遏制。
　　1997年3月，修订的刑法中首次加入三项土地犯罪条款，“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。“以最严厉的措施来保护耕地”已成为决策层的共识。党的十四届五中全会后，原国家土地管理局根据中央的可持续发展战略和“两个根本转变”方针的要求，在1996年6月全国土地管理厅局长会议上，正式提出了“实现耕地总量动态平衡的土地管理战略目标”。次年，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（即中发11号文）发布，明确要求各地严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。自该通知下发之日起，冻结非农建设项目占用耕地一年。
　　土地收益分配机制上的缺陷是九十年代以来耕地流失的病灶所在。11号文出台前，占用耕地和利用原有建设用地的土地收益全部留在地方，主要留在市、县和乡镇。地方政府收取的土地出让收益大部分作为当地预算外资金。11号文明确规定：“今后，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造”；“农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发”，以期破除“谁卖地，谁得益”的规矩。同时，11号文对土地“分级限额审批”动了真刀子，把建设占用耕地的审批权限集中在省级以上政府，并强调按照土地集约利用、实现耕地总量动态平衡的要求编制、修订和实施土地利用总体规划，用严格的规划控制用地方向和用地行为。
　　11号文关注的问题和提出的措施是土地法修订的先声。1998年8月，全国人大审议通过了修改的《土地管理法》。新法提高了土地利用总体规划的法律地位，建立了土地用途管制制度，进一步加强国家对土地利用的宏观调控和集中统一管理。同时，各地组织开展了各级土地利用总体规划（1996～2010年）的编制、修订和实施工作。此间，基本农田保护区体系逐步形成，31个省（区、市）的 2000多个县划定基本农田保护区，有效稳定了耕地面积。

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