农地承包经营权流转分析

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　　新农村建设对农地承包经营权流转的基本要求
　　
　　土地问题是新农村建设中一个十分重要的内容｡2006年中央一号文件中提出要“全面深化农村改革,健全社会主义新农村建设的体制保障,”其中非常重要的一点就是目前我国农村土地的流转问题,指出要“统筹推进农村其他改革｡稳定和完善以家庭承包经营为基础､统分结合的双层经营体制,健全在依法､自愿､有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营｡”
　　这段话至少有三层意思,一是要稳定大的体制｡首先稳定的就是家庭承包经营为基础､统分结合的双层经营体制｡这种农村土地经营体制既是我国农地制度的重要支撑,是目前我国农村土地所有制构架的操作核心,也是我国农地制度下一步改革的必要条件｡二是要健全土地承包经营权流转机制,重点是强化流转机制的建设｡三是要有条件的发展规模经营｡这属于土地承包经营权流转后的生产发展,通过土地经营权的有序流转,促进农业的适当规模经营,逐步向现代农业转变｡可以明显看出,土地承包经营权流转机制的建设起着承上启下的作用,既是农村土地制度改革的方向,又为下一步发展提供机制性平台,作用十分特殊｡
　　从横向的角度来看,这三个方面相辅相成,不可或缺｡同时,这三方面也体现了各地在不同发展阶段对土地承包经营权流转的不同要求｡在其他产业没有迅速发展,劳动力无法得到有效流动和就业的地方,土地应该仍然是农民的主要生存保障｡对于二､三产业较为发达,劳动力流动频繁的地区,土地承包经营权流转已经逐步成为农户的内在需要,因此,从政策层面也应允许其依法合理流转｡对于某些发达地区,从事农业生产的人员数量显著降低,也必然会提出土地的规模经营要求｡因此,可以看出,一号文件的这些要求既是对我国目前农村土地操作层面状况的妥帖描述,又是对下一步新农村建设过程中深化土地制度改革的要求和阐释｡
　　据此,我们可以把新农村建设中的土地制度建设的基本要求概括为:“制度要稳定,机制要健全,经营要发展｡”而土地承包经营权流转方面的改革重点应主要放在健全机制上,为整个社会主义新农村建设提供必要的体制保障｡这也是本文讨论的重点｡
　　
　　农地承包经营权流转的约束条件
　　
　　物权与债权两种性质土地承包经营权流转的法律约束
　　土地是国家的基本战略资源,其使用受到法律和政策的严格约束｡而处于种种约束下的农地承包经营权流转从形式与内容上都表现出较大的复杂性,这主要是由土地所承载的社会功能的复杂性所决定的｡为了分析的方便,我们把农地承包经营权流转分为物权性质和债权性质的两种流转｡
　　我国对物权性质的土地承包经营权流转采取的是较为严格的保障性约束｡物权性质的流转主要有土地的转让､转包､抵押､互换､继承等｡从农地的取得来看,依据《农村土地承包法》的规定,分为基于家庭承包方式而产生的土地承包经营权和基于其他方式产生的土地承包经营权两大类,其中前者为主导方式｡同时,《农村土地承包法》对农村土地承包经营权的转包､互换､转让､继承的主体､范畴､土地用途等都作出了相应的限制性规定｡特别是对发包方和转让对象,如第35条规定:“承包期内,发包方不得单方面解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权,不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵顶欠款｡”确保了农户承包期的稳定｡另一方面,《农村土地承包法》对土地承包经营权的“转让”行为也作了严格限定,“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的,经发包方同意,可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”｡可以看出,《农村土地承包法》对于物权性质土地承包经营权流转的原则是“公平优先,保障优先”｡但就土地承包经营权流转本身的性质而言,是“效率优先”的市场性选择,是一种自发的资源配置方式｡从而“法规约束”和“流转”之间变成了经济学中“公平”与“效率”的天然矛盾｡
　　债权性质的土地承包经营权流转主要包括土地的租赁､托管､入股等｡对于债权性质的土地承包经营权流转,法规规定则较为模糊｡从《农村土地承包法》来看,对租赁､托管､抵押以及外部人员的入股都没有明确的规定｡应当说,《农村土地承包法》在这方面为土地承包经营权流转留下了一个拓展空间｡这一点在2005年3月1日农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中的第九条中就可以看出,“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户,也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人｡在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权｡”这无疑是对土地承包经营权流转主体范畴放开的一个政策性尝试｡因此,从土地承包经营权流转的改革方向来看,债权性质的土地承包经营权流转应该也必然成为下一步改革的主要着力点之一｡
　　
　　农户土地承包经营权流转的现实性动机约束
　　
　　农村土地承包经营权流转离不开农户自身的流转动机｡农户的土地承包经营权流转动机受多种因素共同作用,是整个社会经济与农户经济发展的合力所决定的,也是一种多要素共同作用的外生型变量｡传统的分析往往将土地产量､农产品价格､土地租金､交易成本等作为农户交易动机的主要影响变量,这种分析忽略了一个最基本的事实,那就是这种农业内部的价值收益如果没有与农业外部价值收益的比较,也就没有一个价值参照体系,就不足以让农户做出放弃耕作的决策｡同时,这也解释了为什么在农业利润如此低下的情况下,大多数的农户依然选择自己耕种,而不是进行流转｡
　　决定农户进行土地承包经营权流转因素主要分为两大类,一是农业自身内部的比较成本―收益因素,二是农业外部的非农就业机会成本,这两类因素的综合比较决定了农户的土地承包经营权流转动机｡首先来看农业自身内部的比较成本―收益因素,作为一种多元选择的投入―产出问题,就要引入风险理论进行说明｡由于农户生产资本的单一性,农户在考虑成本―收益问题时,就要从两方面进行着眼,一方面是该作物现时的投入产出效率,第二方面是作物投入产出效益的持续性,是否可以为将来的生活提供保障｡由于农业自身投入周期长,产品不可逆转等特点,就决定了农户是天然的风险规避者｡在这种情况下,就相当于农户要求将目前的收益向未来均摊,为风险的不确定进行补偿,这也就解释了为什么目前虽然农业收益较低,农户还是优先选择农业耕种的原因｡其次,从农业外部的非农就业来看,当农户在从事传统农业与非农业之间进行选择的过程,是一个较稳定农业收入转化为不确定非农业收入的过程,风险加大｡由于这种非农工作机会的不确定性,导致了农户不愿意放弃农业耕种｡甚至,确定的农业生产投入与较不确定的非农工作机会之间的互补,成了农户降低风险的多样化选择,在这种情况下,农户对兼业行为的选择无疑是可行和优越的｡而这种兼业行为在相当程度的从动机上抑制了农地的进一步流转｡由此可以看到,其他相关要素市场的不完善,特别是劳动力市场发育水平的高低将会对土地承包经营权流转市场的活跃与否产生较大的影响｡
　　
　　完善农地承包经营权流转机制
　　
　　按以上思路,将农地承包经营权流转与我国农地制度稳定的大前提进行联系,可以分析出农户土地承包经营权流转的约束因素和主要路径｡
　　抑制农户土地承包经营权流转行为的有两大类因素,一是政策､法律､法规的允许范畴和方向,二是农户对种植､土地承包经营权流转､非农就业这三者成本―风险―收益的综合比较与权衡｡而这两大类因素之间又是相互作用和联系的,既可以通过政策､法律､法规的制定与实施来引导农户对收益―成本的权衡,又可以通过农户对土地承包经营权流转的内在需求来推动政策的制定与完善｡在影响农户进行土地承包经营权流转的关键性要素上,主要有债权性土地承包经营权流转的政策走向､人力资本的培育､劳动力市场的开发､租赁市场的完善以及土地承包经营权流转中介组织的发育,这几方面对于促进土地承包经营权流转具有重要作用｡

　　因此,完善农地承包经营权流转机制有这样几个政策着力点:一､鼓励债权性土地承包经营权流转｡在这个因素上,国家政策和法规是预留弹性的,而且从颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》来看,要逐步放宽这方面的政策约束｡债权性土地承包经营权流转主要带来的是外部生产资本的介入,由于外部资本追求的是效率优先原则,因此,这就内在的要求有一个较为明朗的政策措施来降低交易成本和信息搜寻成本,那么适应这种需求的政策措施的制定也就是今后要改革的一个方向｡二､对人力资本的培育以及劳动力市场的开发｡人力资本的培育不直接降低土地承包经营权流转成本,但可降低农户对土地的依赖程度｡在这种情况下就有可能使农户的非农就业收益远高于其土地种植收益,使农户在两种利益权衡中逐步走出兼业行为,从而促进土地承包经营权流转｡而劳动力市场的开发是促进这一过程的催化剂,只有用工市场繁荣､规范,才会在较大程度上接纳更多的劳动力就业,从而也促进就业劳动力家庭的土地承包经营权流转｡三､租赁市场的完善以及土地承包经营权流转中介组织的发育｡这部分因素主要是降低土地承包经营权流转的交易成本,通过对租赁市场和中介市场的培植,逐步建立起债权性土地承包经营权流转的市场环境,推进农村土地承包经营权流转向规范化､市场化的方向转变｡
　　
　　政策层面的建议
　　
　　我们认为,鉴于我国人多地少的现实和各地经济发展处在不同阶段,在国家层面上,新农村建设中土地政策基于“公平优先”的规定是必要的｡但在土地制度稳定的大前提下,对于市场要求的土地承包经营权流转,政策层面上应作有利于推动对土地承包经营权流转机制形成的引导,主要有以下几点｡
　　1.农村承包土地的长期稳定｡这是在不改变目前土地所有权的前提下,稳定农户预期,增强农户责任意识的重要举措｡同时也可以有效预防和防止承包土地的频繁调整｡只有农户对土地有较为长久的使用预期以及对土地调整的严格限制,才可以有效地推动农地的流转需求｡
　　2.逐步推动并普及强制性土地登记制度｡采取此政策原因有三,一是此政策的实施有利于催生农村土地承包经营权流转立法,增强对土地承包经营权流转的法律保护｡二是针对债权性土地承包经营权流转,这是与之配套的外部环境和重要措施｡三是有利于降低土地承包经营权流转中各方的交易成本,增强流转市场活力｡
　　3.加强对农村劳动力的职业培训和劳动力市场开发｡对农村劳动力职业能力的培训是对人力资本的直接投资,这种投资的后果将会对农村劳动力转移形成有效的促进作用,如果农村人口可以形成有效的劳动力转移,而不仅仅是流动,就会有效带动农村土地承包经营权流转,这是对土地承包经营权流转最根本和最有效的推动｡
　　4.在具备条件的地方逐步完善和规范土地租赁市场和土地承包经营权流转中介组织｡对于土地承包经营权流转不能为流转而流转,土地承包经营权流转不是目的,推动农民生活水平提高,保障农户基本收入才是土地承包经营权流转的基本宗旨｡因此,对土地租赁市场和中介组织的规范和引导应在土地承包经营权流转内在需求较为强烈的地方进行｡而对于经济不发达,流转市场需求不大的地方,不适宜强行推广土地租赁市场建设｡

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