控制性详细规划中的土地使用兼容性控制的探究

来源:用户上传      作者: 汪鹏飞,何聪

　　摘要：在控制性详细规划中往往涉及多种用地性质在地块内的混合布置问题，以适应城市发展的需要，有些使用性质可以混合，有利于土地综合开发，而有些使用性质则不适宜混合布置，在旧城区的改造中尤其突出，因此，城市土地使用兼容性规划与管理是我国城市控制性详细规划与城市建设用地管理工作中的一项重要内容。
　　关键词：规划；使用兼容性
　　[中图分类号]TU984.11[文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2011）07-0015-02
　　基于土地使用兼容性的重要性，我们从以下几个方面剖析城市规划中土地使用兼容性。
　　一、土地使用兼容性控制在城市规划中的重要作用
　　土地使用的兼容性是指土地使用性质的宽容范围，一般以“允许设置”、“有条件的允许设置”和“不允许设置”来表示，因此有时也称为“土地使用相容性”或者“建设用地适建性”。土地兼容性控制可以提高城市规划的弹性、活力和可操作性这一点充分体现在控制性详细规划中。控制性详细规划是中国城市建设控制与引导层面上的规划管理与设计工作，它以总体规划或者分区规划为依据，对规划范围内地块上的土地开发利用做出具体规定，表现为详细规定建设用地的使用性质、使用强度、各项控制指标和其他规划管理要求，并用以指导修建性详细规划的编制。因此，控制性详细规划是处在总体规划(或分区规划)与修建性详细规划之间“联络环节”性质的规划编制层面，同时也是规划与管理、规划与实施相衔接的重要环节。
　　土地使用兼容规划本身的不完善，难免给土地使用规划管理带来了困难，使土地开发脱离了规划的有效控制。因此，研究与完善城市土地使用兼容性规划管理，对于我国城市规划理论与实践的必要性和现实意义是不言而喻的。
　　二、我国当前土地使用兼容性控制存在的问题
　　1.土地使用兼容性控制地位不清、体系不全
　　在中国城市规划相关的法律、法规和技术标准、规范中，土地使用的兼容性控制，在规划编制、实施与管理阶段都没有得到应有的重视。土地使用的兼容性控制在中国的规划编制、实施与管理上没有赋予应有的法律地位，更没有形成一个完整体系。因此，城市土地使用兼容性规划的不完善是中国城市控制性详细规划管理失控的重要技术原因之一。
　　2.土地使用兼容性控制趋于程式化，科学性和适应性大打折扣
　　土地使用兼容性控制的复杂性和不确定性，在控制性详细规划编制上，很多规划设计作品和方案均采用建设用地的适建表来规定土地使用的兼容性控制，很少考虑规划基地的差异和规划项目的性质而随意套用。不同城市有不同的特色，同一城市在不同的区块地段上差异也极大，因此在进行土地使用兼容性控制时应因地制宜、区别对待。
　　3.土地使用兼容性控制公众参与不够，无法实现动态控制
　　目前控规的编制很大程度上是政府行为，基本上是“自上而下”的规划过程，很多经济、社会、环境等需要定量定性综合分析的问题并没有得到真正落实和解决，结果造成在确定土地利用的细分和兼容性控制时，完全由规划师或者领导主观决定，无法实现动态监控。
　　三、强化土地使用兼容性控制的方法与途径
　　1.规范土地使用兼容性控制的相关法规制度
　　土地使用兼容性控制在城市规划编制、管理与实施阶段应当形成一个完整的体系，并从法律地位、技术措施和操作层面上提供有效保障。在规划编制方面，建议将土地使用兼容性控制以强制性内容纳入总体规划、分区规划和详细规划中，要处理好前后的衔接和深化工作，真正将土地使用兼容性控制落到实处。在技术手段方面，必须制定定量定性的土地兼容决策依据，从兼容原则、兼容标准、兼容方式等方面提出土地使用兼容性控制的思路与方法。
　　2.强化控制性详细规划研究工作，合理确定土地兼容性控制范围和控制方法
　　(1)土地使用性质的确定和兼容性控制最主要取决于城市功能结构的布局与安排。(2)公共服务设施和市政基础设施在一定程度上决定着土地使用的兼容性控制。(3)土地使用性质的确定和兼容性控制与城市空间环境密切相关，包括城市景观环境、城市形体空间环境、城市历史文化环境等。
　　3.土地使用兼容性控制的重点是城市新区开发和旧区改建
　　城市新区开发和旧区改建是城市规划建设中最常见的两种方式，其目的都是为了优化城市整体布局、调整用地结构、完善设施配套，由此推动城市健康快速发展。区别在于前者是在城市建成区外围进行，后者则在建成区内进行。
　　4.从规划项目和规划基地的实际需要出发，因地制宜地新增用地类别
　　任何规划项目都有自身的实际状况和条件限制，因而其规划目标也很有针对性和侧重点，有的可能涉及整个规划基地，有的可能只是其中的一部分。对于这些用地可以根据项目功能需要进行用地细分，甚至可以考虑新增用地类别，更有利于项目的规划与实施。
　　四、总结
　　在社会主义市场经济条件下，由城市规划确定的每块城市土地的使用性质，是根据城市用地的区位条件、功能布局、交通组织等诸多因素综合考虑确定的，受城市社会经济发展以及城市生活活动需求所制约，也受到市场供求调节机制的影响。因此，在编制城市规划时，如何确定具体地块的土地使用性质不是一件容易的事情。既要尊重城市规划区内的实际状况和区内外的综合影响因素，又要全面考虑城市近远期规划发展的客观要求，以实现城市经济效益、社会效益、生态效益的一体化和最大化。从而优化城市用地结构，提高城市土地的使用效益，从空间布局上落实城市的发展理念和发展战略。
　　[1]吴青苗.控制性详细规划编制若干问题的理性思考[J].中外建筑，2010年5月.
　　[2]曾新春.土地利用弹性规划在控制性详细规划中的实践――以南京市浦口中心地区为例.2007中国城市规划年会论文集，2007年9月.
　　
　　作者简介：
　　汪鹏飞（1990.03―）男，湖北黄石人，中南大学土木工程专业本科在读，研究方向：土木工程方向。
　　何聪（1990.02―）男，四川成都人，中南大学土木工程专业本科在读，研究方向：土木工程方向。

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