韩国外籍劳务体制改革对我国劳务输出的影响及对策

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　　内容提要　韩国人口结构的变化正对其劳动力供给和需求产生重大影响。为了更好地解决其劳动力短缺问题，韩国的对外籍劳务体制自20世纪90年代以来进行了三次重大调整与改革。从2007年1月1日起进行的第三次重大调整与改革的核心内容是以雇佣许可制取代产业研修生制度。韩国对外籍劳务管理体制的变化，必将对我国对韩的劳务输出产生影响，因此，必须采取适当的对策予以应对。
　　关键词 韩国 外籍劳务体制改革 影响及对策
　　
　　发展国际劳务合作是我国实施“走出去”战略的重要组成部分。韩国一直是我国对外劳务输出的主要国家之一，近年来韩国对外籍劳务的管理体制正在进行重大改革，其动向值得认真关注和研究。
　　
　　一、韩国外籍劳务体制改革的背景
　　
　　(一)韩国人口结构变化
　　1970年韩国生产年龄人口(15～64岁)达到54.4％，此后呈增长趋势。预计2014年将达到72.2％的顶点，其后开始逐渐下降。2030年将会降到64.6％，2050年将降至55.1％。2000年15～24岁年轻人口占生产年龄人口的22.8％。由于生育率下降，幼年人口减少，预计2020年15～24岁年轻人口占生产年龄人口的比重将降到16.4％，2030年降至14.8％，2050年将小幅上升至15.4％。25～49岁年龄组人口是经济活动中最为活跃的部分，2000年该年龄段人口占生产年龄人口的58.8％，并呈逐渐下降的趋势，2020年将会降到50.8％，2030年降至49.1％，2050年为47.0％。2000年50～64岁年龄组人口占生产年龄人口的18.4％，预计2020年将会增至32.9％，2030年增至36.0％，2050年增至37.6％，其后还会持续上升。
　　
　　(二)韩国人口结构变化对劳动力市场的影响
　　1、劳动力供给变化
　　根据预测，2020年以前韩国总人口将持续增长，但增长幅度会急速下降。1995～2000年总人口增长了218万人(年平均0.97％)，而2000～2005年之间总人口增长了185万人(0.78％)。预计2005～2010年，总人口将增加150万人(年平均增长0.61％)，其增长速度呈缓慢增长趋势。到2020年，韩国总人口将维持上涨趋势，之后将会呈下降趋势。
　　2、劳动力需求的变化
　　韩国劳动力需求变化的特点如下：
　　一是不确定性增加。随着产业结构的迅速变化与结构调整，就业结构也将发生转换，劳动力需求与供给的不平衡现象会日益严重，导致结构性失业逐渐增大。
　　二是对白领阶层的需要会逐渐增大。知识经济时代劳动性质与就业结构从体力劳动转为脑力劳动，因此对掌握新知识、具备开发能力的白领的需求将大幅度增加。
　　三是雇用结构的服务化将得到逐步发展。一方面从事制造业及农林渔业的人口比重持续下降，另一方面从事服务行业的比重持续上升。由于产业结构比重的下降、农业机械化导致的人员需求减少，从事农林渔业者从1995年的254.1万人(12.5％)下降到2005年的203.5万人(8.9％)，预计到2010年会减少到186.8万人(7.4％)。1995年制造业的就业者人数为477.3万人(23.4％)，到2010年将减少到451.8万人(17.9％)。相比之下，服务业的就业比重将快速增长。1995年从事批发零售业及餐饮、住宿业的就业人数为535.8万人，占全体就业者的26.3％，预计2010年将增至779.9万人，占全体就业者的比重增至30.9％。1995年运输、仓库及通信业的就业人数为106.8万人，预计2010年将迅速增长到184.2万人，其就业者比重也会从5.2％上升到7.3％。此外，1995年其他服务行业的就业人数为236.5万人(11.6％)，2010年将上升到320.5万人(12.7％)。
　　
　　二、韩国外籍劳务体制的改革
　　
　　韩国的对外籍劳务体制自20世纪90年代以来进行了三次重大调整与改革：第一次改革是从1994年1月起开始实施产业研修生制度；第二次改革是从2004年9月1日推出雇佣许可制，并实施产业研修生制度和雇佣许可制两制并行的双轨制；第三次改革是从2007年1月1日起韩国的雇佣许可制取代产业研修生制度，实施单轨制。韩国对外劳务合作业务市场管理体制的变化，必将对我国对韩的劳务输出产生影响。
　　韩国长期奉行不允许简单技能外籍劳工就业的政策，其研修生业务的开展受政府的严格控制和操纵。为解决韩中小企业雇用劳动力困难等实际情况，韩国仿照日本1990年实行的“研修制度”做法，于1994年1月起开始实施“一年研修，两年就业”的外国人研修生制度，引进韩国劳动力缺乏的制造业、建筑业、服务业研修生。外籍人员虽以“研修生”名义进入韩国，其实质为外派劳务，目的是弥补韩国国内劳动力的不足。研修生制度实施以来，韩国引进研修生的行业由单一的产业研修生扩大到产业、水产业、建筑业和农畜业等4个行业，外籍劳务人员从事的行业为制造业、近海渔业、建筑业、农业、近海商船等。截至2005年10月止，韩国共引进产业研修生28，93万人次，其中我国累计向韩派遣产业研修生6.65万人次，占总量的23％。
　　随着韩国经济的发展，在韩国境内出现了劳动力的供给不足，主要集中在制造、建筑、服务等行业，在300人以下规模的中小企业劳动力不足问题更为严重。为了解决研修生制下出现的种种问题，韩国政府出台雇佣许可制这一新的引进外国劳动力政策。外国人雇佣许可制是指允许那些在韩国境内招聘不到合适劳动力的企业合法雇佣一定人数的外籍劳工，与此同时，国家也能够做到系统地引进、管理外籍劳工的制度。通过外国人雇佣许可制的实施，缓解中小企业劳动力不足的局面，也使得外籍劳工能够成为劳动关系法的保护对象，使他们的基本权利得到保障。
　　
　　三、韩国外籍劳务体制改革带来的机遇与挑战
　　
　　(一)机遇
　　1、韩国经济发展和人口结构老化为我国劳务输出提供了广阔市场
　　2005年韩国引进外国劳动力总规模为7.3万人。其中，产业研修生3.4万人(含2004年未入境的研修生7000人)，占46.6％；雇佣制就业者3.9万人(含2004年未入境的就业者2.1万人)，占53.4％。中小企业制造业计划调整和分配研修生指标27600人，其中，中国5751人，占20.8％。2006年是韩国研修生制度实施的最后一年，分配给我国的名额为7653名，占韩国总体产业研修

生的20％左右，其中中小企业制造业为4213名。据韩国产业研究院调查，因为经济高速发展，劳动力普遍短缺，人员不足现象在劳动密集型为主的中小企业普遍。目前韩国国内中小制造企业人力缺口为20.5万名。为此，韩国拟按国内就业总数的10～15％引进外籍劳工，每年计划引进20～30万人，将成为劳务输入的热点地区。
　　韩国的人口结构的老龄化将为我国劳务的输出提供更大的市场。据韩国统计厅公布的资料显示：2000年65岁以上人口占韩国全体人口的7.3％，预计2020年这一比例将达到15.1％。老龄化将导致整个社会的劳动力严重不足，这就需要引进大量的外国劳工。
　　2、韩国的外籍劳务涉及的范围不断扩大
　　在产业研修生制度下，韩国所接收外国劳务的行业主要有五个：制造业、近海渔业、建筑业、农业和近海商船。而雇佣许可制度接收外国劳务人员的范围包括了全部行业。开放范围的扩大，为劳务输出国提供了更多的机会。我国与韩国在地理位置、相关习俗以及大量朝鲜族居民的亲缘关系等方面有着很大的优势。随着韩国对外劳务制度的不断完善，必将推动我国对韩劳务输出的发展。
　　3、外国劳工在韩利益将进一步得到保护
　　首先，韩国政府提出，在雇佣许可制下，有关外籍劳务的选拔与引进由韩国和劳务输出国的政府或相关的公共机构来承担，任何民间中介公司都不得介入此过程。这一规定避免了一些中介机构的不规范行为，保护出境务工人员的合法利益。其次，雇佣许可制规定外籍劳务享受《劳动基本法》规定的劳动者的三权，并享有与韩国人同样的待遇。再次，提高外国劳动者的待遇。2005年9月，韩国政府提高了最低工资标准，新的小时标准工资为3100韩元，月标准工资为700600韩元。比去年同期增加9.2％。执行最低工资标准的外国劳动者从中受益。
　　
　　(二)挑战
　　1、市场准入和劳务保护壁垒严重限制了我国劳务输出的发展
　　出于对本国国民就业，维护社会经济秩序或保持本国国际收支平衡的考虑，韩国尚未对劳务市场进行完全开放，而是通过设置各种障碍和名目繁多的准入限制来保护本国的劳动力市场。如韩国政府提出，外籍劳务的人数，要与韩国劳动力供需动向紧密联系，为防止雇主过分依赖雇佣外籍劳务，需要确定每家企业和工作场所允许雇用外籍劳务人数的上限。又如雇佣许可制下外籍劳务自入境之日起，在韩国工作年限为三年。依据“外国人雇佣法”在韩国国内工作后出境的外国人，自出境之日起一年内不得再次在韩国工作。限制普通劳务人员引进的数量、资格、工作年限和学历文凭(由于我国的教育在很多方面尚未与国际接轨，因此在学历和资质认证方面面临很多障碍)，限制外来劳工可以进入的行业和部门，限制本国企业招收国际劳工的数量和比例，严格签证和工作许可证发放条件等。
　　2、韩国的雇用许可制尚不完善
　　自2004年8月韩国实施雇佣许可制以来，虽然初衷是降低劳务人员的收费标准，降低脱岗率，但在实际执行过程中与预期有很大的差距，出现了很多问题。2005年下半年，已经开始雇佣许可制业务操作的越南、蒙古两国中断了其外派业务。
　　一是收取高额中介费。据韩国媒体披露，在雇佣许可制实施过程中出现了与产业研修生制度初期一样的乱收费、行贿受贿等问题。如菲律宾劳务人员需交纳高于研修生收费标准两倍的费用才能进入韩国；越南劳务人员需向中介缴纳8000多美元费用，印尼劳务人员也需缴纳3000多美元中介费用。
　　二是缺乏后期管理手段，外籍劳务逃跑和恶性事件不断增多。韩国劳动部虽然设立了外国人综合支援中心，负责外籍劳务的后期管理，但由于没有专人进行长期管理，也不能与研修生制后期管理一样定期走访企业，加上存在语言沟通问题，外籍劳务在工作中与雇主、韩国职员出现矛盾或工伤事故时不能及时、有效地解决，导致外籍劳务与雇主间矛盾激化，不断发生外逃和恶性事件。虽然韩国政府多次采取行动打击非法滞留者，并对雇佣非法滞留者的雇主加大处罚力度，但在韩非法滞留者数量仍逐年增加。
　　三是招工程序复杂，引进外籍劳务时间过长，增加企业负担。韩国企业一般都是在国内无法找到合适人员的情况下申请外籍劳务的。这些企业在申请雇佣许可制劳务时，所需手续繁琐，企业等待时间较长，不能解决企业劳动力短缺问题。
　　3、新体制下对劳动力素质要求将会不断提高
　　以研究开发(R&D)为标准，把产业划分为高技术产业、中技术产业、低技术产业，并利用该标准划分就业结构可以发现，韩国中技术产业中就业比重呈现持续上升的趋势，而低技术产业中不仅就业比重减少，其绝对数量也逐渐减少。劳务人员结构呈专业化人才和初级劳务两极分化，技术型和服务型普通劳务走俏市场。随着科技的迅速发展和全球范围内产业结构的调整，电信、计算机、生物工程、环保工程、金融等产业的技术工人和管理人才成为韩国引进的主要对象。而对于普通劳务进入的限制却越来越多。如劳务输出国的政府或公共机构根据与韩国签订的谅解备忘录的要求，依据学历、工作经历、韩国语测试成绩(此项2005年8月起实施)等标准确定相当于需要人数的3～5倍的备选人员名单，交韩国产业人力公团。而我国劳动力总体水平不高，对韩国输出研修生的劳务外派单位的选拔、培训、事后管理等制度还很不完善，输出的劳工多数文化素质较低，专业理论知识不足，除了朝鲜族人通晓韩国语外，绝大部分的劳工不懂当地语言，独立工作和生活的能力较差。另外，我国劳务输出人员技能单一，缺少一专多能的复合型人才，因而只能主要从事建筑、海洋捕捞、缝纫、电气装配、厨师等技术含量低、劳务收入也低的工种。这与韩国技术劳务最为短缺的现状不相适应，从而使我国在不少技术专业领域缺乏竞争优势。
　　4、迄今中韩两国未能在签署雇佣许可制协议上取得新的进展
　　2005年为韩国雇佣许可制与研修制并行实施的第一年，并将于2007年完全实行雇佣许可制。与韩国签订雇佣许可制合作协议的国家已增至9个，但中国作为输韩研修生最多的国家却仍未完成这一步骤。从实施雇佣许可制以来，菲律宾、越南、泰国等十多个国家中除了中国以外的九个国家与韩国签署雇佣许可协议的国家已向韩国派遣了将近20万名劳动力。而这一段时间，因中韩两国未签署雇佣许可制协议，我国劳工就失去了以雇佣许可制协议方式进入韩国打工的机会。
　　5、其他劳务输出国的竞争日益激烈
　　菲律宾等亚洲劳务输出国与我国有着相似的劳动结构和工资

水平，而且这些国家还具有劳动力语言能力强、国家支持体系完备等优势。这些国家在韩国市场上对中国的劳动力输出形成激烈的竞争。
　　
　　四、应对韩国对外籍劳务体制改革的对策
　　
　　(一)增强政府的支持和管理体系建设
　　进一步完善政府对劳务输出的支持体系。由于韩国的雇用许可制尚不完善，需要我们的政府给予强有力的支持，以保障我国劳务人员的合法权益。首先，建立全面的社会服务支持体系，为解决目前劳务人员境外援助需求强烈、企业境外管理成本高、突发事件处理难度大等问题，建议设立海外市场援助、服务性机构。第二，强化政府的服务观念，为外派劳动力的正常流动提供必要的服务和社会后备保障，并实行针对外派人员的优惠政策和措施，以消除其后顾之忧。第三，应制定恰当的有关归国工人的政策。为了让从海外回国的劳工在国内顺利地重新就业，政府应当成立专门的职业培训中心，对这类人员进行职业培训，使其获得新的技能，以便转移到其他行业工作。第四，政府要进一步加强对劳务中介组织的管理，加强其对资格和运作的有效监管，以此保护出国劳务人员的合法权益。第五，通过我国的驻外机构为境外人员提供服务，加强境外务工人员的保护。第六，建立统一、高效的劳务输出管理体系。提高办事效率，简化赴韩劳务人员出国手续。实施一站式、一条龙高效窗口式服务。加快异地外币清算速度，减少企业资金在途占用；积极推进“电子政务”建设，完善社会化服务；减少办事程序及环节，克服对韩劳务输出中的管理层次过多、管理关系复杂的状况。统一高效的劳务输出体系，将对提升我国劳务输出部门的形象，赢得韩国劳务部门的信任有着重要意义。
　　
　　(二)加强对出国劳务人员的培训
　　为了适应韩国需要较多高素质劳务人员的要求，我国应尽快建立起外派劳务人员的培训上岗制度。如既可以在国内开办若干劳务培训中心，对劳务进行有计划、有组织的培训，也可以由外派单位和国外公司合作，按雇主需要进行对口培训。培训经费可以采取政府和个人共同负担的办法。教育和培训，包括语言、专业技术、综合素质等培训。第一，加强对我国向韩国外派劳务人员的外语培训，使其掌握韩国语和熟悉韩国文化，减少与雇主的沟通障碍；第二，加强对外派劳务人员的职业培训，利用好各类培训机构根据韩国市场需求，有针对性地开展人才培训，努力增加高技术劳务比例；第三，提高我国劳动者的法律意识，要在劳务输出之前组织法律培训，使劳动者掌握韩国的有关法律知识，能够运用法律武器保护自身合法权利。另外，在巩固我国普通劳务输出优势的同时，加大力度引导我国劳务输出向高层次发展，这不仅可以提高我国劳务输出的创汇收入，还有助于打造中国劳务队伍的国际品牌。
　　
　　(三)尽快解决雇佣许可协议问题
　　我们要主动与韩国劳务部门协商，就雇佣许可制协议等问题取得共识，以保证我国在韩劳工的合法利益以及对韩劳务输出工作的顺利开展。雇佣许可协议问题的症结在于韩方强调应由我国的劳动部代表我国与其签署该协议，而我国的劳务输出问题的主管部门是中华人民共和国商务部。因此双方未能达成一致。在此问题上，我们应该进一步与韩国协商，说明我国的现实情况，争取到他们的理解。此外，关于雇佣许可制下两国政府间的合作备忘录，就备忘录文本内容双方应该积极协商，以便达成双方均为满意的结果。
　　
　　(四)推进对外劳务合作基地建设。培训和储备合格外派劳务人员
　　从结构上看，在我国潜在劳务输出人员当中，主要是农村剩余劳动力和城镇下岗工人，技术含量低，外语水平低、对外交往能力差，绝大多数人只能从事非技术性工作，而专业技术人员和管理人员比例很低。因此，要积极推进各类外派劳务专业基地的建设，完善对外劳务合作产业分工，储备各类外派劳务人才特别是高级劳务人才，为扩大外派劳务规模，提高外派劳务档次奠定基础。要把外派劳务培训基地的建设与企业的生产经营活动或教育活动相结合，把外派劳务基地建设办成有实业支撑的基地，把劳务人员外派和国内就业结合起来。外派劳务基地可以由国家、地方政府、行业组织合作共同设立，并与职业教育体系和高等教育体系对接，逐步扩大我国劳务人员中技术人员和高级技术人员的比例，着重培养适合西方发达国家所需的计算机、通讯、金融等专业的高技术人员。
　　
　　(五)完善对外劳务合作促进体系和保障制度
　　为促进对外劳务合作健康发展，应建立一套健全的对外劳务合作促进体系。一是建立面向外派劳务人员的服务体系，激发劳务人员出国务工的积极性。包括为出国劳务人员提供医疗和养老保险等社会保障；为归国劳务人员的重新安置就业提供帮助和扶持；设立为劳务人员提供法律、心理和业务服务的咨询机构等。二是建立面向经营公司的服务体系，提高经营公司市场开发能力和抗风险能力。

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