浅谈国库集中支付制度下高校财务面临的问题及措施
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作者: 任瑞璋
摘要:随着国库管理制度改革的不断深入，近些年来，国库集中支付制度在我国高校普遍实行，高校改变了以往的资金管理方式，提高了预算执行的透明度和资金的安全性，取得了良好的效益。但国库集中支付制度，是一种全新的资金管理模式，各高校在实行过程中，都存在着不同程度的困惑和问题。以此，笔者结合自身几年来的工作实践，整理并反思了高校在资金管理、预算管理、财务核算等方面存在的问题，并提出了具体措施和方法。
关键词:高校国库集中支付财务管理
国库集中支付制度是我国财政国库管理制度改革的重要内容，是我国建立公共财政框架的重要组成部分。实行国库集中支付，有利于加强财政预算的约束，强化预算执行监督，并有利于提高财政资金的使用效益。随着财政国库管理制度改革不断深入，高校实施国库集中支付势在必行。2007年以来，我国高校陆续实行了国库集中支付制度，在资金管理上改变了以往拨付方式和拨付程序，统一了账户的管理，提高了预算执行的透明度，使财政资金的使用更具规范性、有效性、安全性。但在优势及有效性的同时，实行国库集中支付制度，也让高校财务不可避免地面临着一些现实问题。
一、实行国库集中支付制度下高校财务面临的主要问题
(一)资金管理方面
1、资金支配权受到限制
实行国库集中支付制度，财政资金的领拨方式发生了质的变化，在实行国库集中支付前，财政资金由国库直接拨付到高校在商业银行开设的帐户上，由学校自由支配使用，实行国库集中支付后，学校并没有收到实拨资金，而是一个用款额度，学校只能在预算规定的项目上和核定的额度内使用资金，资金在项目之间、预算内外之间都无法进行自由的调度，资金的审批权和调度权全部收归于财政部门，资金的支配权发生了根本性的变化，资金的调度和使用受到了很大的限制。
2、结余资金的使用受到了限制
实行国库支付前，财政资金实际拨付到学校账户，结余资金留存在学校，以后年度可由学校继续安排使用，实行国库集中支付后，预算经费当年使用，财政资金净结余将被收回国库，已批复的用款额度将被注销，不再夸年度使用。
3、高校筹资难度加大
近些年来，高校规模扩大，基建项目增多，资金需求急剧增加，基建资金来源主要依靠银行贷款，但这种融资方式主要是建立在高校基本户存款余额、学校收费权等作质押的基础上的。实行国库集中支付后，财政资金没有实质上拨到高校，高校基本户存款余额急剧下降，银行贷款风险加大，商业银行为了自身的利益，对高校货款政策紧缩，高校筹资难度加大。
(二)预算管理方面
1、传统预算编制的观念无法适应国库集中支付的需要
在传统支付制度下，高校预算管理意识淡薄，学校管理层对部门预算编制不够重视，预算编制主要由财务部门个别人员参与，预算数据也只是在往年的基础上进行适当的加减，由于编制预算的人员对学校纷繁复杂的业务活动了解有限，使得编制预算缺乏科学认证和预见性，部分项目在资金额度和规划上不科学。实行国库集中支付后，高校丧失了资金调度能力，往往导致部分项目在资金上出现冗余和脱节，影响高校正常业务的开展。
2、预算编制方法不科学影响国库集中支付
目前，高校预算编制的方法往往是粗放型的，预算编制重额度，轻明细，项目经费未经严谨测算和科学论证，预算编制细化不够，很多资金没有落实到具体项目和科目，预算金额在各个经济科目之间分配缺乏科学性、完整性，预算执行时，实际发生费用无法与国库支付经济科目相匹配，单位内部核算与国库支付系统脱节；另外，在预算项目管理上，也与财政预算项目有一定出入，校内为了管理的需要，往往对经费项目进行细化，而财政项目一般都是粗放的，财政预算与校内预算出现“两张皮”现象，国库集中支付时，校内经费项目也无法和财政项目之间做到完全匹配。
3、预算指标下达滞后，影响用款计划的申报
财政预算一般采取“二上二下”的形式，预算二下数，往往都是在预算年度3、4月份下达，出现滞后现象，年初国库支付系统中用款指标往往以一下数预拨，部份项目经费，一下数和二下数存在着较大的差异，在二下预算数没有调整到位之前，势必影响用款计划的申报。此外，一些上级拨款、上级补助项目，指标下达一般也滞后于文件，学校一般根据文件要求，在规定时间立项，而用款系统中迟迟不见用款指标，造在一定期间内的支付空档，使学校正常、合理的业务开展得不到资金的保障。
(三)财务核算方面
1、实行国库支付后的影响
实行国库支付后，财政资金拨付程序和方式发生了变化，账户设置也有了新的要求，直接影响到财务核算体系。每笔支付业务，除了正常的财务核算流程外，还必须要在国库支付系统中进行支付申请的录入、支付的复核、生成支付令等支付流程操作。此外，还要定期进行对帐，工作量大大增加。
2、财务支付业务难度加大
实行国库集中支付后，支付方式发生了很大的变化，所有的支付，必须要通过申报用款计划，经过财政部门审批，在核定的范围和额度内实现支付；除此之外，支付还受到支付类型、支付方式、经济科目的限制，同时又要对资金来源进行预算内外的区别，申报用款计划时，如果对本月用款额度估计不足，支付类型、支付方式、资金来源申报不正确，就会影响正常支付业务的开展。
3、项目指标下达迟缓以及跨年度项目的存在，产生大量资金结余
很多年度内项目的指标，都集中在第四季度及年末下达，造成这部份项目在年度内根本来不及支付，形成跨年度指标，产生大量资金结余，形成大量“财政暂存”，造成资金闲置，降低资金使用效率的假象。
4、预付、往来款业务受到限制
目前,高校的会计核算主体除校本级外，还有后勤实体、食堂、工会、基建等。实际工作中，高校往往根据协议的规定，可向高校后勤公司预付后勤维持费，按规定可向工会划拨工会经费、向基建账户划拨工程建设款等，而按国库集中支付制度规定，不允许高校向高校后勤实体、工会、基建等独立实体划拨资金，不附合学校内部管理的要求；其次，在政府采购制度下项目支出中保证金和往来款的核算中，也受到了一定的影响。采购项目完成，因扣留保证金、质保金形成暂存款，造成项目帐面支出数与支付系统不符，也影响财务年终决算。
二、国库集中支付下高校财务问题的的应对措施和方法
国库集中支付，是财政支付制度改革的必然趋势，高校在实行国库集中支付制度过程中，势必会碰到很多困难，我们要充分认识国库集中支付制度改革的复杂性，为适应国库集中支付制度的改革，高校要转变观念，努力构建新的财务核算体系，建全内部财务管理制度，以满足国库集中支付的需要。
(一)强化高校预算管理，建立完整的预算管理制度
1、思想上要重视、观念上要更新
学校要加强宣传，充分认识部门预算的重要性，预算不再是财务部门的事，更不是部分财务人员闭门造册的结果，高校各级领导和各个职能部门、各个学院，都要参与到预算篇制中来，共同参与讨论、相互沟通，使预算项目涵盖学校各个领域，真正做到预算的全面性、完整性。
2、预算编制方法要更新
预算编制要抛弃以往简单的基数加递增的方法，应该综合运用零基预算和预算追加的方法，编制预算时，应该拥有科学的编制依据，有详细的定额标准，尽量做到公用经费根据定额确定、人员经费按照人数确定、专项经费按照项目来确定。项目支出预算要以各部门实际工作计划为基础，从实际业务出发，确保支出预算的准确性。对一些无法准确预计项目，如外来科研经费支出、科研配套经费、二级收入支出等，这些经费支出往往与收入相对应，年初预算时，收入无准确预计，在安排预算支出时，可以灵活运用预算追加的方法，争取财政部门同意，视实际收入情况，做预算追加调整，确保支出的合理性。
3、加强预算项目管理，细化预算编制
首先，要制定校内项目管理制度，积极推进项目库建设。根据支付和管理需要，对校内预算项目设置各种属性，如归属部门、经费类别、经费来源、负责申批、支出内容、限额控制等，进行规范化、科学化、程序化的管理，新增项目要进行严格的论证，常规性项目实行滚动管理，对项目历年执行情况进行对比分析，以提高预算准确性。其次，要合理安排资金结构，细化预算指标。在编制预算时，根据每个项目工作内容，对项目进行细分，尽量使每一明细项都有明确的支出内容，使校内预算项目与国库支付系统中项目相匹配；在项目的资金来源上，原则上单一安排，尽量避免在同一个项目上，既安排预算内资金，又同时安排预算外资金，给国库支付带来不便。
4、强化预算执行力度，提高预算的钢性
预算一旦下达，就会在国库集中支付系统中形成一套钢性指标，高校要严格按支付系统中的规定使用资金，执行过程不得随意调整，如随意对支出范围和支出内容进行变更，势必会影响国库集中支付。
(二)创新思路，调整会计核算体系
1、根据国库集中支付制度的要求，对帐务体系设置进行调整
增设“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”等会计科目，会计科目、项目要同国库集中支付系统中相匹配，并按国库集中支的要求设置项目核算体系，以满足国库集中支付的需要。
2、调整工作岗位，建立定期对帐制度
国库集中支付不同于传统简单的现金支付和银行转帐支付，对会计岗位有一定要求，需设置专门的用款计划申报、审批及支付令录入、审批等岗位，并要求具有较高的业务能力、了解学校预算的人员担任，以保障国库支付业务的顺利开展；并建立定期对帐制度，进行定期对帐，保证国库收支业务的准确性、完整性。
3、优化会计核算软件，减轻工作量
实行国库集中支付，同一支付业务，要在核算系统中先做处理，再转到到国库支付系统中完成支付操作，造成会计信息重复录入，如果条件充许，可以做软件接口或升级，实现基础数据共享，避免重复录入，减轻工作量，提高准确率。
4、加强沟通协调，简化手续，争取特殊问题特殊处理
国库支付改革，是个系统工程，也是循序渐进的过程，财政部门、预算单位及单位内部各部门必须加强协调，共同努力才能缓解改革中出现的矛盾，才能顺利实现国库集中支付改革。如为解决上级拨款补助项目因指标滞后造成的支付空档的问题，高校可以通过向财政申请特殊支付的方式解决，财政部门应简化审批手续，协助解决实际困难；为解决预付后勤维持费的问题，可以通过与后勤部门协商，分解服务指标，改预付方式为定期结算，以适应国库支付的要求等。
三、结束语
国库集中支付制度，是推行综合财政改革的重要内容，将会更好地建立起财政资金安全使用的保障机制，但是国库集中支付制度运行，改变了传统的资金管理方式，是财政资金管理的全新模式，需要建全的管理体系和强大的网络信息系统支持，具有较强的行业特征和独立性，无论是财政部门还是预算单位，都面临着重大的考验。高较做为特殊实体，有别于一般行政单位，具有自身行业的特点，会计业务更加繁多复杂，碰到的问题可能会更多，我们只有明确方向，加强沟通，在实践工作中不断的探索和积累，不断完善校内财务管理制度，才能适应国库集中制度的改革，才能促进高等教育事业的健康发展。
参考文献：
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[3]李英.浅谈高校国库集中支付的应用.今传媒，2010年第11期
[4]财政局.温州市市级财政国库集中支付管理办法.温财国库[2008]225号
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