基于政府购买服务视角的社区服务社会化
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作者: 矫伶
[摘 要]政府购买社区服务是社会主义市场经济体制的客观要求和转型期社区服务社会化的既定方向。在社区社会化建设中,居家养老模式的创新就体现了这一方向。政府通过购买社区服务,从而实现社区服务的社会化改革,不仅提高基层政府的社区公共服务的责任,还推动社区公共服务的需求,并探索社区民间组织提供社区公共服务的运作模式,同时加强社区专业服务人员的供给,最终实现社区政治、经济与社会效益的“三赢”。
一、前言
社区是指某一地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体,行使社会功能,创造社会规范的行政区域。社区是社会的基本单元,是构建和谐社会的最终落脚点,一个良性互动、组织化的社区是构建和谐社会的基本前提。
社区服务,是指在政府倡导和组织下居民所进行的自助服务,是以社区为单位开展的社会服务。社区服务是政府工作职能转变的需要,是建立现代企业制度的需要,也是建立社会保障制度的客观需要。如何发展社区服务,增强社区自身的造血功能,提高城市管理和服务居民的水平,是一个急需探索的重要课题。
近年来,经过民政部的大力倡导和各地方的积极实践,“社区服务”已被证明是一种比较切实且可行的社会保障方式,但由于经济体制改革带来的社会阶层分化和利益多元化,居民对公共产品的需求也呈个性化、多样化趋势。居民对社区服务需求的日益增强和社区服务现实供给严重不足之间的矛盾日益突出, 因此,社区服务由政府包办供给模式, 向着市场化、社会化的方向发展,这是一个必然的趋势,但也遇到一些需要解决的问题。
二、社区服务发展面临的问题
1、社区服务发展思路的局限。虽然传统社区服务明确了举办主体是街道、居委会社区,举办的方式是实行社会互助,好像社区服务发展的路子已经明确,其实不然。由于街道与企业经济脱钩,又没有独立的财政预算,缺乏资金和手段,没有多大的经济能力举办敬老院,更何况开展各种社区服务,政府只是领导、倡导,并没有硬性规定街道、居委会非做不可,因此,社区服务发展思路应走出相应误区。为解决这个问题,一些街道、居委会一是直接办企业、开公司,二是依托已有的社区服务设施,开展各种有偿服务,获取利润,用以补贴社区服务事业。街道、居委会举办的福利企业,虽有国家的减免税政策支持,理论上是可以发展的,但实际情况是所剩无几,惨淡经营。而且随着经济、行政体制改革的不断深入,政企、政事分离已成必然,街道、居委会不可再越位去办实业。街道办事处作为区(市)人民政府的派出机构,属于政府机关,要按照国家要求,实行政企分开,不应再直接投资办实业。
在实践中,如何使社区服务中心做到“以服务养服务”、“以实业补事业”,把追求经济效益和社会效益统一起来,这是一个大问题。
2、社区服务行业管理的错位。从行业管理的角度看,由民政部门牵头,联合其他有关部门来推动办实业、搞创收,发展社区服务业也是不恰当的。社区的居民生活服务也是第三产业的重要组成部分,应当由各级政府的计划发展和其他宏观经济管理部门来主管,而不应该由从事社会行政管理工作的民政部门来主管。
3、社区服务资金的短缺。社区服务普遍遇到资金短缺问题。政府始终是资金的供给者之一, 直接表现为财政拨款、无偿提供场地、设施和税收减免等, 而社会捐助、有奖募捐以及社区服务自身资金积累的资金数量偏小, 能力有限。资金不足仍然是制约社区服务发展的关键因素之一。
因此,面对社区服务发展面对的发展误区,应该考虑建立一种适应社会主义市场经济条件,制度化的社区服务。
三、政府购买社区服务是解决问题的有效方法
在市场经济体制下,随着政府逐步从市场退出,作为城市基层政府机关的街道办事处也按照政企分离的原则,理顺政府机关与企业的关系,不再是政府机关直接投资办企业、直接参与经营,而是转向提供良好的投资环境,招商引资。居委会也转换了角色,逐步告别了“居办经济”,工作中心转到履行法规规定的职责。相应地,居民生活主要通过市场机制来解决。
居民的衣食住行,物质生活、精神生活是多种多样、多层次的,需要居民服务和其他服务业来满足。居民在商品、劳务方面的需求信息,只有市场才能客观、全面、准确地反映;居民在商品、劳务方面的服务需求,只有市场才能有效、优质、持久地解决;居民在商品、劳务方面的需求变化,只有市场才能迅速、有效地调节。所以,居民服务和其他服务业只有推向市场才有活力和生命力。当然,我们也要看到市场调节的不足和缺点,居民的生活服务,特别是社会困难群体的生活服务还要依靠政府以公共服务形式提供。政府所提供的公共服务,还包括制定实施减免税等优惠政策和扶持。通过政府发挥“经济调节、市场监管”的职能作用,体现经济发展以人为本的宗旨。
目前在探索社区服务社会化管理中,政府购买服务已经成为我国社区管理的主要手段。通过聘请专业化的社会非营利性机构承办具体事务,以市场运作方式支持由各类民间组织和公司企业承担有关社会活动,同时积极培育非营利性、专业化的社会中介组织,以委托管理、购买服务等方式来承担政府的具体事务性活动,使社会事业工作的管理、承办和评价实现科学化、专业化、社会化。
四、政府购买社区服务的模式
政府购买社区服务是公共服务的重要形式。许多国家,包括联合国也广泛采用购买服务的方式。早在上世纪七十年代,美国政府从赢利性的私人机构和非赢利性的志愿机构购买的社会服务占全社会服务的35%,现在已达60%以上。
政府购买服务在操作方式上是通过资金支付或政策优惠,通过招标、委托等形式,同企事业单位、非赢利性机构(中介机构)或自然人签订合同,使之服务于人民群众的公共服务,涉及领域有社区卫生、社区计生、社区残疾人康复、社区弱智儿童教育、社区文化娱乐体育、社区老年人活动、社区教育、科普和职业培训、社区环境整治、社区治安等多个方面。
1.购买居家养老服务。随着我国老龄化的加速发展,符合我国国情的居家养老模式逐步成为各地的共识。自2005年民政部在全国范围内启动养老服务社会化示范活动以来,我国的部分地区特别是东部地区和沿海发达地区,立足当地人口老龄化的发展水平和老年人社会化养老的实际需要,解放思想,大胆探索,创造性地在居家养老中建立了财政资金购买服务,服务组织提供服务,居家老人享受服务的政府购买服务制度。在居家养老服务中建立政府购买服务制度,既是巩固居家养老基础性地位的一种行之有效的做法,也是推动居家养老服务制度化发展的一次影响深远的创新,值得在全国范围内进行推广和普及。而就城市政府购买居家养老服务而言,当前在我国走在前面的主要有上海市、杭州市、大连市等。政府把居家养老服务委托给具备资质的家政公司或中介组织(如民营养老机构),由他们派出人员上门为老人服务,政府根据不同的标准给予补偿。
2.购买民间组织服务。当前,我国民间组织对政府的依附性较强,能力水平和作用发挥十分有限。实现政府与民间组织在“分离中合作、合作中共赢”的跨越式发展,建立互动合作的新型政社合作关系,是完善我国社会主义市场经济、深化改革的一个重要议题。通过政府购买民间组织服务,既为民间组织开辟了稳定的经济来源和发挥作用的空间,促进了民间组织的健康成长,又减轻了政府负担和承担的社会风险,促进了政府职能转变和行政体制改革,同时提高了公共服务的质量和水平,改善了城市治理结构,促进了社会和谐。
3.购买社工岗位服务。政府购买专业社会工作服务,逐步扩大政府购买社工岗位的力度,逐步在社会福利、社会救助、优待安抚、社会慈善、医疗卫生等领域开展专业社会服务工作。在西方发达国家,政府购买的社会公共服务岗位,占就业比例的2-3‰,而政府购买服务在整个财政支出中,亦占有相当大的比重。我国目前对专业社工的实际需要很大。但由于政府投入较少,能够提供的就业岗位还很有限。根据西方发达国家的经验,未来我国每1000个工作人口中就会有1个社会工作者。随着我国政府在这方面提供资金的增长,就业机会也会不断增多。
五、以上海政府购买民间组织服务为例
近几年来,上海各级政府购买民间组织服务已初具规模,在促进民间组织发展、政府职能转变,以及建立互动合作新型政社关系等方面发挥了积极作用。据统计,上海各区县政府和市级机关各部门每年用于购买民间组织服务的资金从几百万至数亿元不等。政府购买民间组织服务的方式,大致可以分为三种:一是“费随事转”形式。如上海普陀区在民政领域全面开展政府购买服务,将全区三百多家民间组织的日常管理、党建工作和婚介机构的监管及家庭收养的评估等职能转移给区和各街道、镇民间组织服务中心,扶持发展了助老服务、慈善救助、外来人员管理、就业帮扶等40多个社区公益性民间组织,民间组织服务的领域不断扩大;黄浦区将退伍军人培训、安置等任务委托给退伍军人职业介绍所,政府提供相应的经费保障或补贴;二是项目发包形式。如上海文化发展基金会根据市委宣传部的委托,面向社会开展公益文化项目资助,变“以钱养人”为“以钱买项目”,调动社会力量、汇集社会资源,推动文化创新发展;三是公开招标形式。如上海浦东新区通过公开招标,先后与40家民间组织举行了政府购买服务的签约仪式。由于机制上的保障,加强了政社合作,提高了行政审批效率,浦东新区行政审批事项已从原来的700多项减少为220项,其中37个审批事项转给了行业性民间组织。
上海各级政府购买民间组织服务的资金来源,主要有三种渠道:一是专项业务基金。如上海市经委从2005年起每年设立专项基金1000万元,用于购买行业协会服务;二是预算外资金。如上海虹口区四川北路街道每年投入3000万元,用于购买民间组织在社区文化体育方面的服务;三是财政预算。如上海浦东、普陀、静安等区专门制定了政府购买公共服务的政策或文件,将政府购买民间组织服务的资金纳入财政预算。
社区服务作为政府的一项公共服务,应该是有效利用政府分配到的公共服务资源,为社区居民提供尽可能多的服务。当然,一个财政收入微薄的政府,也不可能开展内容丰富、服务质量上乘的社区服务。目前在我国,政府购买社区服务还只是个例,这种模式的有效性以及具体方式方法等都是我们社区工作者值得思考、研究并加以解决的课题。
参考文献:
[1]奚从清.社区研究:社区建设与社区发展[M].北京:华夏出版社,1996.
[2]马天芳.社区服务公共产品供给方式改革[J].特区经济.2008(6):289-291
[3]金龙芳.政府购买服务:实现公共服务职能转变[J].发展论坛.2007(11):46-47
[4]王先胜.城市社区服务综论[M].北京:中国社会出版社, 2005
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