基于公共受托理论的国债资金使用绩效优化研究
来源:用户上传
作者: 黎 昭
摘要：随着我国专项国债发行规模的逐渐减少，国债资金使用绩效的优化问题已尤显重要。贯穿国债资金管理与使用过程的其实就是一组公共受托关系，而影响国债资金使用绩效的种种因素，根源都在于该公共受托关系中委托与代理客体公共性的存在，以及初始委托人及各级代理人公共性所导致的对代理人激励与约束的双重不足。为优化国债资金使用绩效，必须加强和改善对国债资金使用中各级代理人的监督。
关键词：公共受托理论；国债资金；绩效；代理人公共性
中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2008)04-0038-04
1998～2006年，我国共发行专项国债10 500亿元，主要投放于农林水利、交通运输、农村电网、城市基础设施、教育卫生及西部大开发等领域。国债投资极大地带动了投资，拉动了内需，在促进经济持续稳定增长的同时，取得了较好的社会效果。然而，不可否认的是，由于国债资金使用中种种问题的存在，国债资金的使用绩效还未完全体现，存在进一步挖掘的余地。正因如此，在积极财政政策淡出，专项国债发行规模逐渐减少的情况下，研究如何优化国债资金的使用绩效，对于发挥国债的政策职能，达到我们预期的政策目标至关重要。
一、影响国债资金使用绩效的表层因素分析
从近年来国债专项资金的分配与使用情况来看，影响其使用绩效的表层因素主要包括：
1 在项目审批中项目的推荐、确定不够规范和透明，每年确定项目的时间紧张，项目众多，难以进行严密充分的评估和审查。由于国债投资的公共投资特性，难以确定客观、可量化的项目选择标准，在很多情况下，投资与否、投多少、什么时候投，人为因素较强，容易诱发寻租，催生大量“跑部向钱”现象。同时，由于每年先定总盘子，再根据资金额寻找、选择项目，项目储备不足，时间紧张，非常容易造成仓促上马和“三边工程”，给项目的成功实施留下隐患。
此外，有些项目为符合标准通过审批，有意压低预算或删减子项，以致在实际建设中工程严重超预算，结果不是增加预算，就是偷工减料；有些项目则为了多利用国债资金，或尽可能地做大预算，虚报瞒报，或将已完工工程作为新建项目重复向上申报。
2 在具体拨付与运用中存在滞留、挪用、置换国债资金等情况。对于滞留国债资金问题，财政部明确规定，为保证国债资金及时足额到位，各级财政和项目主管部门不得滞留资金。然而，现实中无正当理由滞留国债资金的现象仍时有发生。如甘肃省审计厅2002年在对该省某州国债项目进行审计时发现，该州滞留国债资金达1亿元以上。另外，国家审计署2001年对某市国债资金项目进行审计时发现，该市国债资金到位金额为21462万元，而其中闲置金额高达7250万元，致使国债资金的使用效率不能及时发挥。
挪用、置换国债资金更是国债资金使用中普遍存在的问题。在挪用国债资金方面，2003年9月16日，中央电视台《焦点访谈》对广东东平渔港指挥部挪用国债资金案进行了专题报道，该案涉及挪用国债资金1800万元；另据《北京晨报》2006年6月2日报道，农业银行北京市房山支行一职员利用职务之便，5年挪用l 840多万元国债资金，为自己及同事完成储蓄任务。在置换国债资金方面，在2001年财政部驻各地财政监察专员对全国640个国债项目的检查中，发现有45个项目存在置换国债资金问题，违纪金额达2.29亿元。
3 项目管理不规范问题。在财政部驻35个省市的监察专员办事处2001年对涉及138亿元国债专项资金的72个重点项目的检查中，发现10个项目前期准备工作不足，从设计规划到投资概算制定，均未经过严密论证，属于典型的“三边”工程。在对项目的管理上也存在不少问题，尤其是项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同制执行得不好。此次重点稽查的78个项目中建立项目法人的仅占56％，其中一部分还不能真正承担和行使项目法人责任和权力，并且监理公司还往往与施工单位有紧密联系，相互勾结，无法真正独立行使对项目的监督。
4 项目建成后效益较差问题。随着我国建设性国债政策的持续执行，一大批国债项目已相继建成完工或即将完工，然而与此同时，许多国债资金项目的效益问题也陆续浮出水面。如2003年国家审计署对28个省(区、市)526个利用国债资金建设的城市基础设施项目建设效果进行审计时发现，部分城市基础设施国债项目建设效益方面存在四个主要问题：一是四分之一项目没能按建设责任书或计划建成；二是部分已建成项目运营效果较差；三是部分污水、垃圾项目处理指标不达标；四是部分项目损失浪费严重。
二、公共受托理论与国债资金使用中问题产生的深层原因
1 公共受托理论
一般而言，委托代理关系有公共与私人之分。相比私人委托代理关系，公共委托代理或者说公共受托关系具有明显的公共性，主要体现在：第一，委托与代理客体的公共性。在公共受托关系中，委托与代理的客体往往是公共资源或公共权力，其所有权和支配权最终归全体公民所有，不属任何个人和利益团体，因而具有非排他性；此外，因为这种公共资源或公共权力具有有限性，在非排他情况下，必然使其同时具有竞争性。第二，初始委托人的公共性。在公共受托关系中，初始委托人一般是全体公民。由于组织成本高、搭便车心态的存在等原因，其作为一个整体对所委托的资源和权力往往不甚敏感，从而出现初始委托人对代理人“监督不足”现象。第三，代理人的公共性。公共受托关系中代理人一般都是公职人员，其报酬由政府按既定的薪资等级支付，相对固定，与其行为业绩关系不大，从而导致公共受托关系中对代理人“激励不足”现象。
公共受托理论的研究目的，在于如何规避代理人行为与委托人目标的偏离，以尽可能地提高代理水平及公共资源或公共权力的使用绩效。因为很明显，公共受托关系中委托与代理客体的公共性，具体来说也就是其非排他性和竞争性极可能导致代理人对其分配和使用的主观随意性；而初始委托人和代理人公共性的存在带来的对代理人激励和监督的双重不足，又将在很大程度上导致代理人行为对本级委托人直至初始委托人目标的偏离。
2 国债资金使用中问题产生的深层原因
仔细考察国债资金的使用与管理过程，可以发现贯穿该过程的其实就是一组公共受托关系，或者说一条前后衔接的公共委托代理链：首先，全体公民作为初始委托人将包含发行国债及对国债资金的支配权在内的一切全国层面的公共权力委托给全国人大；其次，全国人大作为委托人将国债的发行权和对国债资金的支配权委托给国务院代理；其三，国务院作为委托人将对国债资金的分配权委托给国家发改委，将发债权及对国债的拨付权委托给财政部；其四，国家发改委与财政部作为共同委托人将国债资金委托给相应的中央部委、省、自治区、直辖市、计划单列市政府
及同级财政部门进行管理；其五，用款单位受主管部委、省、自治区、直辖市、计划单列市政府及该级财政部门委托对所分配的国债资金按照既定的规范与要求进行使用；最后，具体用款单位委托相应的设计、监理、施工、物资供应承包商从事项目具体环节的运作。在该委托代理关系中，委托与代理对象(国债专项资金)、初始委托人(全体公民)及代理人(全国人大、国务院、发改委、财政部、各地方政府、各相关部委等)也都具有公共性。
正因如此，国债资金使用与管理中存在的问题很大程度上可通过公共受托理论予以解释。根据前述分析，我认为：
1 委托与代理客体的公共性是导致国债资金使用与管理中问题产生的重要原因。在国债资金使用与管理的公共受托过程中，作为委托与代理的客体，国债资金最终所有权归全体公民所有，其偿债责任也相应由全体公民负责，因此具有明显的公共性，并由此派生出非排他性和竞争性。由于国债资金公共性的存在，审批者才会利用手中对国债项目的审批权换取自身利益，从而出现“跑部向钱”、“设租寻租”现象；也正是由于国债资金公共性的存在，国债的发行者、使用者与国债的最终偿还者不一致，才可能出现前文所提“每年先定总盘子，再根据资金额寻找、选择项目”的现象，并且在国债资金往往当年分配不出去、资金闲置严重的情况下，全国人大和国务院自然也“没有必要”做得太认真去对审批者进行严格监督。由此，项目审批不规范、不透明，审批者重可批性而非可行性，各种违规申报和“造假”申报最终获批等问题也便自在情理之中。
2 初始委托人的公共性是导致国债资金使用与管理中问题产生的重要根源。在国债资金使用与管理的公共委托代理链中，初始委托人是全体公民。正如前文所述，由于组织成本高及搭便车心理的存在，作为初始委托人，全体公民对国债资金及其使用和支配权必然不甚敏感，从而对其监督也便缺乏积极性与监督力度，以致在项目的审批环节各种寻租现象屡屡得逞，国债资金的具体拨付与运用中各种滞留、挪用、置换国债资金的行为屡屡奏效，在项目的执行中项目主管单位与项目具体执行者相互勾结的做法屡屡成功，最终严重影响国债资金的使用绩效。
3 各级代理人公共性的存在是国债资金使用与管理中问题产生的催化剂。如前所述，在国债资金使用与管理的公共受托关系中，各级代理机构的工作人员都属公职人员，其报酬原则上来说也就是其薪资收入，相对固定，与其工作的努力程度及业绩的好坏关系不是很大，从而必然出现代理人体制内激励不足的现象。在此前提下，必然催生国债资金使用与管理中各级代理人通过设租、与项目承包方和施工方相互勾结违规管理项目以及滞留、挪用、置换国债资金等种种手段寻求体制外收入，从而在“弥补”自身收益的同时，极大地损害国债初始委托人，也就是全体公民的利益，偏离其目标体系，危及国债资金安全及使用绩效。
4 在审批者缺乏严格审查的动力，各级地方政府和相关部委千方百计滞留、挪用、置换国债资金，以及国债项目主管单位与具体施工方频繁勾结的情况下，许多国债项目的效果不甚理想也便自在情理之中。
三、进一步优化国债资金使用绩效的对策研究
由上可以看出，国债资金管理与使用中存在的种种问题，事实上都可归结为代理者行为对委托者、尤其是初始委托者目标的偏离；其症结又在于国债资金使用与管理公共受托关系中委托与代理客体、初始委托者以及各级代理人公共性的存在，具体来说，在于国债资金公共性的存在，以及国债资金使用与管理中初始委托者和各级代理人公共性导致的对代理人激励与监督的双重不足。
据此，我认为，在国债资金公共性及对各级公共代理人体制内激励机制不可改变的情况下，要使代理者行为符合委托者目标，尽可能地优化国债资金的使用绩效，惟一可行的便是加强和改善对各级代理人的监督，为此，可从以下几方面人手：
第一，加强监督与惩罚力度，建立严格的国债专项资金监督检查机制。在国债资金的管理与使用中，委托人与代理人之间的关系其实也就是一种相互博弈的关系，在委托人对代理人监督不足、惩罚乏力的情况下，代理人偏离委托人目标，追求自身利益的动机必然强烈；而加强监督与惩罚力度，建立严格的国债专项资金监督检查机制，增加监督概率，则可有效降低代理人偏离委托人目标的期望收益，直至使其为负，从而有效抑制代理人的“偏离”动机，提高国债资金使用绩效。
第二，在完善国债资金行政监督的同时，进一步加强其立法监督力度。我国对国债资金使用的监督模式是典型的行政型监督，也就是以国务院、财政部及各地财政部门、国家发改委及各省市区发改委、各地方政府、各相关部委及各行业主管部门的行政监督为主，以审计部门的司法监督为辅的监督模式。该模式具有一些固有的优势，比如有足够的专业知识水平和技术力量对国债资金及其使用情况进行监督，能及时地组织专业技术人员对各种异常情况进行监督检查，防患于未然，同时侧重对微观主体及其行为的监督，可根据国债资金的运转情况把监督触角延伸到各领域、各部门。然而，尽管如此，该模式也具有许多明显的缺点，主要表现在它具有浓厚的内部监督色彩，对违反财政秩序、法规的行为处罚不力或无力处罚。甚至可以说，我国国债资金使用与管理中存在的种种问题，很大程度上都与我们采用行政型监督模式有关。为了扬长避短，我们应在不断完善行政监督的同时，进一步加强立法监督的力度，尤其是要进一步强化人大在国债资金监督中的地位和作用，因为立法监督是典型的外部监督，独立性和权威性突出，可有效弥补行政监督的缺点与不足。
第三，在监督导向上由合规性监督向绩效监督转变。我国对国债专项资金的监督在导向上主要以合规性监督为主。合规性监督的特点在于注重事中监督。工作重点在于审查各级代理人的行为是否符合相关规定，比如说地方、部门配套资金是否按规定及时足额到位；项目是否存在滞留、置换及挪用国债资金的情况；项目建设是否采用项目法人制、招投标制、监理制和合同制等。尽管合规性监督也是国债资金使用绩效的重要保障，但毕竟过于消极、被动，不利于国债资金使用绩效的改善与提高。而目前备受西方各国推崇的绩效管理不仅是财政管理方法的创新，也是政府管理理念的一次革命，是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段后为加强公共支出管理、提高财政资金有效性的客观和必然选择。据此，我国对国债资金使用的监督导向应尽快实现由合规性监督向绩效监督转变，积极推行绩效管理，切实提高国债专项资金的使用效率和效益。
第四，加强对监督者的再监督。在国债资金使用与管理的各级公共委托与代理关系中，本级委托代理关系中的代理者往往也就是下一级委托代理关系中的委托者和监督者，他们一般也都具有公共性，对其同样存在激励与监督不足问题，从而这些监督者同样存在偏离上一级委托人乃至初始委托人目标的行为，主要表现在：(1)监督偷懒导致监督不力；(2)接受“租金” (也就是受贿)故意放松监督；(3)监督者缺乏责任感和提高代理效果的动力，或者为追求政绩而放松监督。后者在当年国债资金不能全部分配出去须结转下年的情况下，为追求政绩，国务院极可能故意从宽监督。(4)监督者与被监督者合谋损害委托人利益，例如在项目管理中，项目管理者作为重要的监督人往往与项目施工方合谋，在自身获利的同时极大地损害初始委托人的利益。
为了促使监督者(代理人)根据委托者的意图行事。加强监督力度，不断提高监督效率，改善监督效果，在由于监督者公共性的存在导致激励机制无法有效施行的情况下，对其进行再监督尤显必要。为此，我们可从以下几方面努力：(1)加强人大对国债资金支出预算的审核，必要时可召开专题听证会，对不合理或者有疑问的支出，可要求相关机构，包括国家发改委、财政部等予以解答，确实存有问题的项目坚决予以否决。(2)在审计署内部成立专门的再审计机构，对审计署及下级审计机构就国债资金及其使用进行的审计工作进行抽查，发现漏审、错审等情况及时予以纠正，并视情节轻重追究相关审计人员的责任，给予一定处罚。(3)加强财政部对驻各地专员办事处的监督。(4)加强对项目管理者的监督与惩罚力度。
责任编校：晓 静
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-1398404.htm
