基于救助的唐朝社会保障制度研究

来源:用户上传      作者: 韩淑红

　　摘要：唐朝社会保障制度是基于社会救助的社会保障制度，有其产生的经济基础和思想基础。唐朝政府加强社会保障制度的建设，注重加强灾害的预防和赈济，保障弱势群体的利益，对经济发展和社会稳定起到了重要作用。考察唐朝的社会保障制度，全面而准确地解释唐朝社会长期稳定的原因，总结历史经验，进而以史为鉴地完善当今的社会救助体系。
　　关键词：唐朝；救助；社会保障
　　中图分类号：FS10.2　文献标识码：A　文章编号：1000－176X(2008)08－0088－05
　　
　　迄今为止，许多论述社会保障制度的文献，追溯社会保障制度的源流时，往往依据国外的情况，而忽略了对中国历史上历代政府所实行的社会保障制度的考察。就我国古代社会而言，历朝历代的统治者为了维护其统治，保证社会再生产的顺利进行和社会稳定，在特定时期都曾经对社会弱势群体实行过一定的社会救济政策，即赈恤政策。唐朝是我国封建社会发展的鼎盛时期，当时就有比较完整的基于救助的社会保障制度。因此，社会保障虽然说是一个现代名词，其实在中国早已有之，并且相对于西方国家而言，政府介入早、介入程度深。在全面建设有中国特色的社会主义社会保障制度的今天，认真总结唐朝社会保障制度的历史经验和教训，具有非常重要的现实意义。
　　
　　一、唐朝社会保障制度产生与发展的基础
　　
　　影响唐朝社会保障制度产生和发展的基础主要是经济基础和思想基础。唐朝经济的发展是唐朝社会保障制度产生和发展的经济基础。因为没有财富的富余，就不可能有用于提供保障给付的物质元素。唐朝社会经济繁荣，先后出现了“贞观之治”和“开元盛世”的局面，这种经济发展的盛况是唐朝实行社会保障制度的有力的经济基础。它使唐朝统治者有条件实行必要的社会保障制度，巩固和加强中央集权。唐朝社会保障制度产生和发展的思想基础也很重要，其中“以人为本”思想和均平思想对唐朝社会保障制度的产生和发展起着最为重要的作用。唐朝统治者坚持“以人为本”的思想。唐太宗和唐玄宗君臣都认真总结前人执政的经验，逐步意识到广大民众对政权的巩固、经济与社会的发展起着举足轻重的作用，积极推行“以人为本”的施政纲领，采取了许多爱民、利民的举措。其中陆贽“以人为本”的思想对唐朝社会保障制度的产生和发展有着重要影响。
　　陆贽(公元754－805年)是唐中期杰出的政治家、思想家和理财家。贞元十年(公元794年)，陆贽向德宗呈递了《均节约赋税恤百姓六条》，他的主张体现了“以人为本”的思想。陆贽认识到人民群众是社会财富的创造者，在民与财的关系上，强调民是源，财是流；民是本，财是末。此外，他从农民的阶段斗争和历代兴亡的鉴戒中，也认识到人民是社会变革的根本力量，人心向背是封建政权安危的关键。因此，他从解决农民基本生存条件的土地人手，提出了限田减租的主张。主张实行薄税敛，采取量入为出的税收征收原则，对减轻人民的负担具有积极的作用。陆贽赞美租庸调制，反对两税法，考虑到农民的实际负担能力，体恤百姓。全面考虑百姓的生产能力，为财政收入打下稳定基础。并且提出一系列赈恤百姓的救助措施。当灾害发生时，政府加强预防，鼓励私储，使百姓能够及时自救，用茶税的收入购买粮食置义仓，能够起到平抑物价的作用，调节社会各阶级的贫富不均状况，减少社会矛盾，促进社会经济稳定繁荣发展。陆贽的建议多从国家的长远利益出发，旨在缓和封建统治者与农民阶级之间的尖锐矛盾，这些措施在某种程度上能减轻人民的痛苦，体现了“以人为本”的思想。
　　均平思想也是唐朝社会保障制度产生和发展的基础。唐朝继续推行均田制，目的在于解决无地农民的土地问题，均平赋役负担。在均田制的基础上实行租庸调制，即“有田则有租、有户则有调，有身则有庸”的赋役制度，其主要特点是以丁身为本征收赋役。两税法实行“人无丁中，以贫富为差”的资产税，强调了按照负担能力纳税的原则。这些均平思想强调了只有调均，再分配调节收入差距，使贫困者解除生存之忧，才能维护社会稳定，因而均平思想成了唐朝社会保障的思想基础。
　　在我国古代，受天道观念和天人感应思想的影响，政府把对百姓实施社会救助作为一种责任意识。统治者强烈地意识到：既然有了替上天掌管臣民的权利，那么也就自然地应该承担相应的义务。在统治者看来，灾害的发生并不是纯自然的结果，而是在极大的程度上来源于自身，因此自己有责任解除臣民的生存危机。
　　以上这些思想来源于实践，更重要的是它又指导着实践，有许多思想转化为具体的社会保障政策措施，在实践中发挥了巨大的作用，至今仍然具有极高的参考价值。
　　
　　二、唐朝社会保障制度的主流及其演进
　　
　　唐朝政府重视防灾、备灾，加强灾害赈济救助工作。社会保障制度主要包括仓储制度、赈灾制度和对弱势群体的社会保障。
　　
　　1、仓储制度
　　唐朝重视灾害的预防，加强预防灾害的准备工作，建立了完备的仓储制度，主要是设立了义仓和常平仓制度。
　　(1)义仓制度。义仓(又称社仓)始于隋朝，唐朝建立之初即设置了义仓。据载：“武德元年(公元618年)九月四日，置社仓。”唐太宗时，尚书左丞戴胄建议：“自王公以下，计垦田，秋熟所在为义仓，岁凶以给民。”这个建议被唐太宗所采纳，并推行到了全国各地。于是赈灾便多由义仓解决，义仓不足再由国家出钱或物补其不足，或采取移民的办法解决灾民的吃饭问题。义仓制度到高宗时已逐渐被破坏，常常被挪作他用，到中宗神龙时，义仓所储粮米已被挪用殆尽。此后玄宗又恢复了义仓之制。到天宝八年(公元749年)，“凡天下义仓粮总六千三百一十七万七千六百六十石”，到天宝十四年发生了安史之乱，义仓制度又被破坏。
　　唐朝的义仓制度是由官府统一规定收贮数量、官府加以管理、官府规定使用途径和范围，因而后来转化为地税，对预防灾害和加强灾害救助起到了积极的作用。
　　
　　(2)常平仓制度。唐朝的常平仓始于建国之初，史载：武德元年(公元618年)九月二十二日高祖李渊下诏：“特建农圃，用督耕耘，思俾齐民，既庶且富，钟庾之量，冀同水火。宜置常平监官，以均天下之货。市肆腾踊，则减价而出；田啬丰羡，则增价而收。庶使公私俱济，家给人足，抑止兼并，宣通拥滞。”武德五年(公元622年)十二月，废常平监官，常平仓也随之废止。唐太宗登基后，在唐太宗下令建立义仓的同时，又置常平仓。以后唐玄宗、德宗也设常平仓，常平仓范围逐渐扩大。
　　常平仓同义仓一样，都是为了解决灾年的百姓用粮问题，但二者的作用和目的以及二者的资金来源都不相同，义仓纯粹是以救助百姓为目的的措施，其储备资金来自百姓的自筹粮食；而常平仓除灾荒救助之外，还有平抑物价的目的，其资金来自国家拨付的常平本钱。玄宗天宝八年，

是常平仓发展的极盛时期，当时“常平仓粮总四百六十万二千二百二十石”。这样，救灾的资金来源充足，救灾就有了一定的保障。
　　
　　2、赈灾制度
　　唐朝的赈灾制度主要以义仓、常平仓的办法赈灾，具体的措施包括国家出钱赈灾、建立义仓常平仓、移民就食制度和实行灾免制度。
　　国家出钱赈灾的记载不绝于史，如“唐太宗贞观二年(公元628年)，山东旱，遣使赈恤饥民，鬻子者，出金宝赎还之。”但这种情况较之前朝，显著减少。对于百姓的灾荒，大都由义仓解决，所以，史载：“唐制，凶荒则有社仓赈给，不足，则徙民就食诸州”。
　　(1)移民就食制度。凡遇大的凶荒疾疫，便移民就食，这曾是古代政府首选的赈灾措施。唐朝亦然。贞观元年(公元627年)，“关内六州及蒲、虞、陕、鼎等复遭亢旱，禾稼不登，粮储既少，遂令分房就食。”而唯邓州得免，于是，“蒲、虞等州户口，尽入其境逐食。”而且，“逐粮户到，递相安养，回还之日，各有赢粮。乃别赍布帛，以申赠遗”。贞观二年，由于邓州刺史邓君宾对灾民的安排得当，因而得到了唐太宗的表彰。这是一次比较典型的移民就食的例子，其实唐朝经常实行这种措施以救灾荒，唐朝高宗时，移民就食的次数更多。不仅百姓遭灾移民就食，就是皇帝也会因灾致使粮食不足以供给而移驾到外地就食。例如“开元以前，岁若不登，天子尝移跸就食於东都”。由此可见，移民就食是唐朝的一项重要的赈灾措施。
　　(2)灾免制度。灾免是指遇到灾荒时的减免，是唐代救灾的一项重要措施，每遇灾荒，则例行蠲免。“贞观元年六月，是夏，山东旱，免今岁租。”玄宗开元八年，“免水旱州逋负。”“武宗会昌六年(公元846年)，以旱，免今年夏税。”凡此，都属灾免之例。对于灾免，唐朝有制度可循，据《唐六典》载：“凡水旱虫霜为灾，则有分数：十分损四已上免租，损六已上免调，损七已上课役俱免。若桑麻尽者，各免调。若已役、已输者，听免其来年。凡丁新附于籍帐者，春附则课役并征，夏附则免课从役，秋附则课役俱免(其诈冒隐避以免课役，不限附之早晚，皆征之)。凡丁户皆有优复蠲免之制(诸皇宗籍属宗正者，及诸亲五品以上)。若孝子顺孙，义夫节妇，志行闻于乡间者，州县申省奏闻，表其门闾，同籍悉免课役”。
　　从上面的记载我们可以发现，唐朝的救灾制度日渐完善，救灾措施切实可行，唐朝政府对灾区的救助收到了良好的效果，使灾区的经济生产和人民生活得到恢复，并且迅速发展起来。
　　
　　3、养老、恤贫、疗疾等制度
　　唐朝的社会保障制度中，还包括养老、恤贫、疗疾等内容，这项制度是唐朝统治者对前朝社会保障制度的继承和发展。关于养老，唐太宗“贞观三年(公元629年)四月，戊戌，赐孝义之家粟五斛，八十以上二斛，九十以上三斛，百岁加绢二匹，妇人正月以来产子者粟一斛。”贞观十五年(公元641年)正月“乙未，免洛州今岁租，还户故给复者加给一年，赐民八十以上物，悍独鳏寡疾病不能自存者米二斛。”关于疗疾，唐太宗贞观十年(公元636年)，“是岁，关内、河东疾病，命医赉药疗之。”同时利用僧尼还俗后留下来的空寺院，设立悲田养病坊，以安置残疾人和无人俸养的鳏寡孤独不能自理之人，如：“缘僧尼还俗，无人主持，恐残疾无以取给。两京量给寺田拯济，诸州府七顷至十顷，各于本置选耆寿一人勾当，以充粥料”。
　　上述这些主要的唐朝社会保障制度，是唐朝政府为了保证社会再生产的顺利进行和社会稳定的需要，这些制度对加强灾害的预防和灾害的赈济起到了积极有效的作用。
　　
　　三、唐朝社会保障制度的改革与创新
　　
　　安史之乱是唐朝最大的一次人祸，其对社会经济所造成的破坏、给人民生活所带来的苦难，都超过最严重的天灾。“大军之后，必有凶年”。天灾与人祸相乘，更给刘晏的荒政造成了极大的压力。
　　
　　1、刘晏在荒政方面改革、创新
　　刘晏(公元718－780年)，字士安，唐曹州南华(今山东东明县境内)人，是唐朝著名的理财家。刘晏理财是在安史之乱以后。刘晏对荒政一方面继承了前人的规制，另一方面又锐意改革和创新。刘晏恢复了常平仓，用榷盐收入收籴大批粮食，使各地常平仓的储粮多达300万斛，为备荒救灾奠定了比较雄厚的物质基础。他的改革、创新集中表现在以下五个方面。
　　
　　(1)加强灾害的预防工作。刘晏认为，在灾荒发生后再进行赈济，人民所受痛苦深，国家的劳费也大；如果在灾荒发生之前，或灾情刚露出苗头时就帮助人们防灾、备荒，以阻止或减弱灾情的发生或发展，则可以收到事半功倍的效果。陈谏把他的这种救灾思想概括为“善治病者不使至危惫，善救灾者勿使至赈给”。
　　(2)建立很好的经济管理机构和信息传递网。在他所辖的地区内，无论哪里出现了灾情，他都能够及时察觉苗头，并迅即指示各地的巡院(财政经济管理机构)“蠲某物，贷某户”，即用减免赋税或者给予贷款的办法，以增强当地农民自身的防灾、抗灾能力。
　　(3)积极主张生产自救。在灾荒已经发生、灾情已经蔓延的情况下怎样救济?传统的救灾办法是由国家发放赈济粮、赈济款。刘晏不赞成这种消极的赈济办法，认为赈济少了不解决问题，多了国库不胜负担，不得不向非灾区加征赋税从而引起新的矛盾。他主张由国家扶助灾民进行生产自救，与单纯发放赈济粮食、钱款的消极救灾相比，扶助灾民生产自救不仅可以节省开支，而且能够增强灾民自立、自救的意志，抵制一些人的依赖思想并避免因为僧多粥少而引起怨怼，因此，只有靠灾民自身奋起而恢复、发展生产，才能使其从灾荒中解脱出来。
　　(4)主张以副业补充农业。早在先秦时期人们就已经开始在凶荒之年实行某种程度的“以副补农”。刘晏吸收了这种传统经验，更自觉地加以运用，并且根据当时的条件，对“以副补农”做法进行了重要的改进，使其更加完善。他运用自己所控制的粮食管理机构和商业管理机构，在灾年广泛收购农村副业产品，运往非灾区销售。这既可减轻灾区农民困难，又可转售副业产品增加国家的财政收入，还可以增加灾区粮食供给。刘晏除依靠常平仓平价粜粮之外，还实行以粮易副的办法，用国家储备的粮食交换农村的各种非粮食产品。
　　(5)采取以商业辅助官府的救助措施。传统的荒政只是官府方面的事情，但是，仅仅靠官府来救荒有很大的局限。首先，受财政承受能力的限制，仅靠国家发放赈济粮赈济款难以满足需要；灾J隋越重，矛盾越大。其次，受官府机构设置的限制，官府机构、人员集中在城市，而受灾地区却主要在农村。以商业辅助官府的主要做法是：国家以粮食同商人交换农村副业产品，并且在比价方面给后者以优惠。这样，商人就可以从进城以副业换取粮食和下乡以粮食换取副业产品中获得双重利益，因而就“不待令驱”，积极主动地往返于城乡收购副业产品和销售粮食，

成了国家救灾工作的重要助手。
　　刘晏在荒政方面的这些做法，对减轻灾情、促进灾区经济恢复和发展起了重要作用。
　　
　　2、陆贽注重灾害的防范与管理
　　陆贽充分认识到政府在赈恤百姓中的作用，注重灾害的预防和管理，具体表现在以下三个方面。
　　(1)政府应该加强预防。到了唐代中期，由于寇戎为梗，屡兴军旅，造成老百姓赋役繁重，他们没有能力可以自救，所以必须借助于政府的力量，陆贽充分认识到政府在赈恤百姓中的作用。同时，陆贽还认识到灾害的预防很重要，预防灾害是国家政权建设中十分重要的一个环节。他认为预防灾害措施做得好，社会就不会有大的动荡，政局也能稳定；预防灾害措施做得不好，就会威胁统治阶级的统治。因此，他认为在灾害发生前，政府就应加强灾害预防。
　　(2)鼓励私人储蓄。陆贽明确将储蓄分为公储和私储，在公储和私储中，他认为在发生灾荒时期对养民起更主要作用的是私储。因为粮食分散储藏在民间，遭遇灾害时，一方面百姓能够得到及时救助，另一方面国家亦可随时征集所需粮食，官民两便；若由官方集中储粮，灾害来临之际，百姓往往难于得到及时赈济。因此，他鼓励私储，使百姓能够及时自救。
　　(3)以税茶钱置义仓。陆贽认为用茶税收入购买粮食置义仓有以下四点好处：一是用茶税收入购买粮食置义仓起到平抑谷价的作用。“如时当大稔事至伤农民，则优与价钱，广其籴数；谷若稍贵，籴宜便停。所籴少多，与年上下；准平谷价，恒使得中”。二是用茶税收入购买粮食置义仓，当发生灾害时，政府可以用义仓的粮食救济百姓，这样就可以解除百姓的痛苦。三是用茶税收入购买粮食置义仓，可以打击高利贷者和囤积居奇的商人，遏制他们乘天灾之机盘剥百姓的行为。四是用茶税收入购买粮食置义仓，可以调节社会各阶层的贫富不均衡状况。“富不至于侈，贫不至饥；农不致伤，籴不至贵”。因此，他主张用茶税的收入购买粮食置义仓，能够起到平抑物价的作用，调节社会各阶级的贫富不均状况，减少社会矛盾，促进社会经济稳定繁荣发展。
　　
　　四、唐朝社会保障制度的借鉴与启示
　　
　　从以上的分析可知，唐朝的社会保障制度是救助型，主要是以化解生存危机为目的的社会救助。一是在频繁的自然灾害中，唐朝政府不仅重视灾害发生前的预防措施的加强，而且对灾害发生后的救助更是切实而全面。二是对于社会上的弱势群体的利益加以保护，保证其生存和基本生活需要。三是社会保障的主体不断扩大，官府救济和民间自救相结合。
　　唐朝政府采取官府救济和民间自救相结合的社会保障措施。唐朝的官办社会保障机构主要有常平仓、病房、普救病房、悲田院等。唐朝社会保障机构几乎涵盖了以救助为主要内容的社会保障的全部内容。唐朝的民办机构是义仓，其储备粮来源于民户的义务输纳。民间举办的社会保障机构在整个社会保障体系中起了相当重要的作用。可以这样说，它是官办社会保障机构在保障地域和人数上的有力补充。官办社会保障机构的覆盖面毕竟有缺失，在保障地域上只能延及通都大邑，即设有正式行政建制的府、县级城市；在保障人数上也毕竟有限，难以惠及大众。而灾害影响最为严重的却是在广大的乡村地区，这往往是官办社会保障机构的覆盖缺失，而民办的社会保障正好弥补了这一缺失。
　　唐朝采取官府救济和民间自救相结合有其必然性和合理性。首先，在农业社会里，社会财富富余达不到相当高的程度，单单依靠政府的保障显然是不行的。在财富富余相对不足的前提下，要想使国民解除生存危机，并进一步提高保障的水平，必须依靠其他的社会力量作为政府的补充，分担政府的责任。因此，建立一个多举办主体的、多支柱的社会保障网就是非常必要的。其次，在西方，国家正式建立社会保障制度之前，只有当宗教慈善事业不能满足社会需要时，政府才会根据经济实力出面举办一些有限的救助活动，在其整个社会保障体系中，政府介入时间晚且是一个渐进的过程。而在中国，政府从一开始就成为社会保障活动的责任主体，并在整个体系中扮演了制度制定与推广、财政支付与兜底、检查与监督的重要角色。正因如此，基于救助的唐朝社会保障制度在防范风险、化解社会成员的生存危机、维护社会稳定方面起了相当重要的作用，有效地促进了生产的恢复和经济的发展，保证了社会秩序的稳定。
　　
　　在人类历史的发展中，社会救助是一个永恒的主题，即使人类文明高度发展时也需要。一方面是因为灾害的发生是不以人类的意志为转移的，另一方面则是人类可以消灭绝对贫困，但永远也消灭不了相对贫困，所以社会救助是必要的。我国正在进行社会保障制度的改革，而在基于救助的唐朝社会保障体系中，不但救助项目与今天的社会保障制度存在着一贯性，而且其化解生存危机、维护社会稳定的功能与目的同现在的社会保障制度也是一脉相承的。因此，我们应吸取唐朝社会救助的积极措施，加强防范性社会保障的措施，实行官府救济和灾民自救相结合的积极救灾措施，最大限度地减少受灾损失。具体而言，要牢固树立社会预防性保障意识；在强调国家责任的同时，也要注重民间的自救与互助；在强调制度安排的同时，也要注重民间捐助、社区救助等非制度安排；要建立和完善社会保障监督制度，确保社会保障制度的实际效果；投入的保障元素要多元化，货币之外的食物和其他日用品或许更能够直接解决贫困问题和堵塞制度漏洞；在保障体系中力求无偿救助与有偿救助相结合。在解决社会基本救助的基础上，加强社会保险，提高广大人民群众的社会福利。
　　
　　(责任编辑：杨全山)

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