基于金融混业视角的金融监管创新路径:功能监管论

来源:用户上传      作者: 顾海峰

　　摘要:随着金融全球化和金融混业经营趋势的不断发展,金融监管的难度逐渐加大,解决这一问题的迫切性日益凸现。在此形势下,对现行以机构监管为主的金融监管模式进行改革,逐步过渡到功能监管视角下的统一监管成为必然选择。文章从以论述功能监管的基本涵义为切入点,通过分析功能监管的本质属性,深入探讨了基于功能监管视角的金融监管特征,在此基础上,提出了基于功能监管视角的金融监管效能优势。该研究成果将为我国金融监管部门制定切实有效的金融监管政策,从而确保我国金融体系安全运营的科学化实践,提供重要的决策参考。
　　关键词:金融混业;金融监管;功能监管
　　文章编号:1003-4625(2010)10-0025-05 中图分类号:F830.2　文献标识码:A
　　
　　一、问题的提出
　　
　　在金融全球化、金融创新和金融混业经营趋势的“合力”推动下,许多国家的金融监管结构发生了或正在发生着明显的变化,而“功能监管”这一预示着金融监管格局未来发展趋势的全新理念也正在被越来越多的监管机构援引和认可。
　　正如中国人民银行行长周小川在2004年全国外资银行工作会议上指出的那样:“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现,日益要求树立功能监管观念,适应形势,加强协调,功能监管和业务发展之间并不必然发生矛盾,随着经济发展,不论机构设立该由谁来审批,都不应阻碍有市场需求的业务创新。”我国的不同金融监管机构近年来适应形势变化的需要,变革监管原则,调整监管定位,加快了构建有效的监管协调机制的步伐。
　　从国际趋势来看,金融监管从分业监管走向统一监管,从机构监管走向功能监管,的确正在形成一种潮流。
　　1993年,当默顿和博迪首次提出“基于功能观点的金融体系改革理论”时,西方国家的传统银行业务正遭受来自证券业、保险和基金组织的侵蚀,修改《格拉斯一斯蒂格尔法》的呼声日高。此时,功能观点的提出正好为金融混业经营提供了最为有力的理论依据,并由此而脱生了功能监管的概念。
　　1995年,巴塞尔委员会在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时采纳了功能观点。
　　1999年,美国国会通过《金融服务现代化法案》以取代《格拉斯一斯蒂格尔法》,并将“功能监管”以专章加以规定,预示着功能监管的理念将为更多的国家所接受。
　　然而,对于我们这样一个长期以“分业监管、机构监管”为监管分工基本思路的国家而言,顺应这一潮流究竟是出于何种考虑呢?客观地说,建立有效的金融监管体系是维护一国金融安全的必要前提。从世界范围来看,迄今为止,一个国家究竟选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径,没有一个统一的模式,完全取决于其经济、金融运行的内外部环境。
　　因此,原则上,如果一个国家选择某种金融监管模式能够尽可能防止或遏制系统性金融风险、提高金融监管的效力,那么这一金融监管模式对其而言就可以被认为是合理而有效的。从我国的具体国情来看,以分业为主导的、由“一行三会”所构建的机构监管格局,保证了在经济体制转型期内我国金融系统的稳定,为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范起到了积极作用。
　　但与此同时,这一监管格局也导致了几个市场的相互分割,切断了它们之间的有机联系和沟通渠道,因此难以形成高效化、一体化的金融市场体系。尤其是随着金融全球化和金融混业经营趋势的不断发展,金融监管的难度逐渐加大,解决这一问题的迫切性日益凸现。
　　在此形势下,对现行以机构监管为主的监管模式进行改革,逐步过渡到功能监管条件下的统一监管成为必然选择。从我国金融业发展的现状和趋势来看,走向功能监管已成为改革的方向,而目前“一行三会”的监管体系可以说为下一步的金融功能监管的实施准备了一个基本的平台。我国在建立了证券业监督管理委员会、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会之后,已经基本形成了功能监管的格局,为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范发挥了重要作用。
　　正是在这样的背景下,本研究针对“基于金融混业视角的金融监管创新路径:功能监管论”课题展开深入探讨。本研究的主要贡献在于:从以论述功能监管的基本涵义为切入点,在分析功能监管的本质属性基础上,深入探讨了基于功能监管视角的金融监管特征,提出了基于功能监管视角的金融监管效能优势,
　　本研究成果将为我国金融监管部门制定切实有效的金融监管政策,从而确保我国金融体系安全运营的科学化实践,提供重要的决策参考,具有非常重要的理论与现实意义。
　　
　　二、功能监管的基本涵义
　　
　　功能监管(Functional of Financial Regulation)由美国金融学界首先提出,被金融监管当局和法学界所沿用。所谓功能监管,按照哈佛商学院金融学教授罗伯特・默顿及其研究小组的提法,就是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。
　　默顿与博迪提出了两个假设:第一,金融功能比金融机构更稳定,即随着时间推移和区域的变化,金融功能的变化要小于金融机构的变化;第二,金融功能优于组织结构,即金融机构的功能比金融机构的组织结构更重要,只有机构不断创新和竞争才能最终导致金融体系具有更强的功能和更高的效率,即首先要确定金融体系应具备哪些经济功能,然后据此来设立或建立可以更好地行使这些功能的机构与组织。默顿与博迪等人的文章发表后,许多学者著文支持他们的观点,在金融监管研究领域也得到响应。其主要观点是基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管,这是因为:
　　第一,功能监管观点着重于预测在未来实现中介功能的机构的组织结构,有了这些预测,政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有的机构形式。这样的监管方案更具灵活性,更能适应不同国家的需要,在金融日益国际化的情况下尤其有用。
　　第二,交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展,模糊了不同金融机构所提供的产品和服务的界限,也降低了进入这个行业的门槛。尽管金融产品种类繁多,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。因此,从功能监管角度进行监管的法规制定与执行更稳定,亦更有效。
　　第三,从功能监管角度进行监管,也减少了金融机构谋求“监管套利”(supervisry Axbi-trage)的可能性。
　　第四,从功能监管角度进行监管,有利于促进金融机构组织的必要的变革,与此同时又不必同时修改与之相关的监管政策或调整有关的监管机构。而从机构监管视角出发,监管机构的这种变动则是不可避免的。
　　默顿与博迪的功能监管思路对美国的金融监管产生了很大的影响。其主要原因是,这一观点提出

之日,正是美国的银行、保险和证券业逐渐重新融合之时。20世纪90年代以来,传统的银行业务正遭受来自证券业、保险业和基金组织的侵蚀,修改格拉斯一斯蒂格尔法的呼声日高。功能监管视角的提出为金融混业经营提供了最为有力的理论依据。因此功能监管视角一经提出,立刻得到学界的认可,并为监管部门所援引,进而由默顿等人率先提出功能监管的概念。Robe Rubin则这样描述:“功能监管是指这样的监管流程,一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管,无论这个活动由谁从事。其目的是提高监管流程的秩序和效益。”
　　
　　三、功能监管的本质属性
　　
　　首先,功能监管本质上是一种金融监管模式。现有关于金融监管讨论文献都在不同意义上使用金融监管模式的概念。广义的金融监管模式是指一国金融监管的制度安排,包括相应的金融监管法规体系,金融监管主体组织结构,金融监管主体的行为方式等。狭义的金融监管模式指金融监管主体的组织结构。本研究指广义的金融监管模式。一个国家在不同的历史时期选择什么样的金融监管模式,或处于同一历史时期的不同国家选择什么样的监管模式并不仅仅受法律环境制约,还受文化传统、金融结构等因素的影响。功能监管目前尚属于新兴的监管模式,产生于世界金融混业浪潮回归时期,在一些金融发达并鼓励竞争的国家得到金融立法的确立。
　　其次,功能监管是一种按功能划分监管权限的金融监管模式。按照分配监管权限的依据可以将金融监管模式划分为功能性金融监管和机构性金融监管两种。我国现行的就是机构性金融监管(Entity ofFinancial Regulation,又称为机构监管),即按照金融机构的类型设立监管机构,按不同金融机构划分监管对象,不同监管机构分别管理各自的监管对象,但某一金融机构类别的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动。如银行机构、证券机构、保险公司各自归属不同监管机构,但银行的监管机构却无权干预保险公司的银行业务活动。也就是说,机构监管是按监管机构的类别划分监管权限的。在功能监管框架下,政府公共政策关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能,而不是金融机构的名称。相应的,传统的按金融产品的业务类别将金融机构划分为商业银行、证券公司和保险公司的必要性受到动摇,金融机构互相融合,监管部门也走向统一。在统一的监管主体内部监管权限的划分以金融功能为基础,凡是同一种功能的金融业务无论由哪个机构从事,都按照同一的标准接受平等的监管。
　　最后,功能监管是由金融监管法确立并保障运行的金融监管模式。这也是功能监管的一个显著特征。金融监管法的目标可概括为三点。
　　第一,维护金融体系的安全与稳定。金融业是高风险行业,金融业危机的传递可能导致整个市场崩溃。因此,监管者的任务便是通过开业审查、日常监管、现场检查等措施促使金融机构在法定范围内稳健经营,降低和防范风险,以提高金融体系的安全性和稳定性。
　　第二,促进金融业开展公平竞争。在保证金融业安全和稳定的基础上,监管者要保护和促进金融机构的公平竞争,防范金融垄断,以此促进金融业不断提高服务质量和服务效率。
　　第三,保护投资者和存款人的利益。投资者和存款人对金融机构的信任和信心是金融市场生存和发展的前提,如果投资者和存款人投资和存款的安全得不到满足,投资者就会撤回其投资,进而引发金融危机。尤其是银行业,其资金主要来源于存款人的存款,而且客户存款的大部分已通过贷款和投资运用出去,其提供现金的能力受限制,一旦发生客户对银行的信任危机,即使银行具有足够的清偿能力,也会因客户的挤提而折价变现导致破产,挤提若在银行间传染,便会造成整个银行业的恐慌。证券业、信托业、保险业也是如此。只有金融监管通过种种措施达成维护金融安全与稳定及促进金融业公平竞争的目的时,投资者和存款人的信心才能维持和巩固,金融业才能发展,投资者和存款人的利益才能得到保护。
　　由此可见,金融监管法的三个目的是互相联系的,最终落脚点是维护投资者和存款人的合法利益。作为一种新型监管模式,功能监管充分体现了金融法治的现代金融理念。所有的监管安排,从监管主体组织机构的设立到监管流程的每一环节的实施都由金融监管法规范和调整。
　　
　　四、基于功能监管视角的金融监管特征
　　
　　首先,功能监管以官方的法制化监管为主,同时注重发挥行业自律和金融机构内控的作用。根据金融监管主体监管金融机构的行为方式及其与金融机构的相互关系,传统的金融监管模式分为自律式模式和法制化模式。英国是自律式模式的代表。历史上,英格兰银行监管的特点是一种以金融机构自律监管为主,英格兰银行监管为辅,而且其监管不是依据严格的法律法规,而是通过在一些金融发达并鼓励竞争的国家得到金融立法的确立。这种监管方式的优点在于方式灵活、较有弹性,缺陷在于人为因素比较明显。法制化金融监管模式则首推美国。无论是1929-1933年大危机后颁布《格拉斯一斯蒂格尔法案》,还是1999年通过《金融服务现代化法案》,美国的金融监管任务都由多个机构负责,每个机构各自依据一定的法规开展工作,各自的职责由法律明确规定。这种监管方式的优点在于监管标准明确且监管力度大,缺陷在于缺乏弹性且实施成本和维持成本相对较高。而功能监管是一种以法制化监管为主,同时通过激励机制以行业自律和金融机构内部控制为补充的新型监管模式。它既强调金融监管权的依法分配、依法行使、依法监督,从而克服了自律式监管模式人为因素明显的缺陷,又设计了以行业自律和金融机构内部控制为补充的激励机制,实现了降低监管成本和调动监管对象积极性的目标。
　　其次,功能监管在分配监管权限时按照“双峰”原则安排内设监管部门。所谓“双峰”原则是英国经济学家泰勒(Taylor)最早提出的,主张针对金融系统性风险设立审慎监管机构和针对金融机构机会主义行为设立按业务分工的监管机构。功能监管吸收了这一理论,将监管主体内设的主要监管部门按类别划分为两大类,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性金融风险;另一类负责对实现不同功能的金融业务的专业化监管,以此对金融安全实现双重保险。按功能监管理论设置的监管主体组织机构其实还包括第三类部门,即为协调各主要监管部门的工作而设立的协调性特设机构。
　　最后,与传统的机构监管相比较,功能监管的优势特征集中体现在有利于对金融混业经营和由分业向混业转变之过渡阶段的金融市场进行有效监管,主要表现在以下三个方面:
　　第一,传统的机构监管把现有的金融机构看做是给定不变的,公共政策和监管规则的目标是如何保护现有金融机构能够生存和发展下去;与之不同,功能监管则把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的金融制度结构上。政府监管部门制定

的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化,而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而,功能监管具有一定的超前性和可预见性,它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构或其他制度安排置于监管机构的监管之下,而不是像机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
　　第二,由于金融体系的基本功能很少发生变化,因此按照功能要求设计的公共政策和监管规则更具有连续性和一致性,无须随制度结构的变化而变化,从而能够灵活地适应不同的制度环境,这对于多国监管合作来说具有特殊的意义。
　　第三,功能监管的一致性和连续性,减少了金融机构进行“监管套利”的机会主义行为,这种机会主义行为导致了资源的浪费,并使监管机构的监管无法充分发挥作用。作为一种理论和初期司法实践,功能监管还缺乏更细致深入的研究和实证分析,其缺陷还不十分明显,可以预见的是,如果监管协调机制不能顺畅高效地发挥作用,将会影响整个监管流程的效率和效益。
　　
　　五、基于功能监管视角的金融监管效能优势
　　
　　机构监管视角的金融监管是不可能使金融组织体系、金融市场和金融监管之间形成一个互相调节的功能耦合体,以适应金融发展的需要。只有功能监管视角的金融监管创新才能实现这个目标。在功能监管视角的监管框架下,金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能,并以此为依据设计金融的监管结构和监管规则,实行跨产品、跨行业、跨市场的监管,因而更能适应金融组织体系发展的要求。因此,与机构监管视角的金融监管相比,基于功能监管视角的金融监管效能优势在于:
　　(一)基于功能监管视角的金融监管有助于防范金融系统性风险
　　功能监管视角的金融监管着重预测在未来实现中介功能的组织结构。有了这些预测,政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有的机构形式。这样,基于功能监管视角的金融监管把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的制度结构上,其目标是促进金融机构、金融市场的构成与形式,根据经济发展的要求进行必要的变化,而不是试图保护和维持现有的制度结构,因而能有效地解决各种金融创新产品的监管问题,不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全,更有利于金融创新。
　　同时,由于金融混业的不断发展,金融风险将不再局限于单个行业,金融极易产生系统性风险。而功能视角的金融监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管,主张设立一个统一的监管机构对金融业实施整体监管,以总体评价和监管不同行业之间产生的系统风险,因此能有效地控制和防范金融风险,更有利于维护金融业的整体安全。
　　(二)基于功能监管视角的金融监管可以实现监管功能模块化
　　鲍德温、克拉克曾指出,模块化使得企业能够驾驭日趋复杂的技术。通过把产品分解为模块这一子系统,设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性。不同的企业可以分别负责自己的模块,进而通过这种努力产生可以信赖的高质量产品。他们强调,“模块化”是组织设计复杂的产品或过程的有效战略之一。模块化可以帮助我们处理事物的复杂性,他使用手表的制造工艺作为例证:手表是由几百个零件构成的。如果你在模块化设计中,改变一个模块对其他部件的影响较小,通过把产品分解为模块这一子系统,设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性;而不同模块供应商可以同步进行模块的设计与制造,可以为系统的集成节约大量时间;而且通过模块的不同组合,形成形态多样化的产品。同样,模块化也可以运用在金融监管中,但只有在功能视角而不是在机构视角下才能进行。基于功能视角的金融监管功能模块化,就是不再根据金融机构的特征进行监管,而是着重于其金融业务的分类,划分为不同的功能模块,且不论涉及这些功能模块业务是何种类型的金融机构。通过这种金融监管功能模块化分解,如负责各种农村金融市场准入的模块、负责监督金融机构财务比率的模块等等。这样就把复杂的金融分解为不同的子系统(各个功能模块),各子系统相对独立地运作,体现着较强的灵活性与适应性,顺应了金融的发展态势。
　　(三)基于功能监管视角的金融监管有利于促进监管效率的提高
　　从功能监管的角度来理解,金融的发展过程实质上就是更有效率地实现金融功能的过程。与之相对应的基于功能监管视角的金融监管就应该为更有效率地实现金融体系的基本功能营造效率优先的监管理念。金融监管的效率就足达成金融监管目标的成本和收益的比较。金融监管的目标,一般意义上说,是维护一国金融体系的安全、稳定,具体而言,包括保护金融消费者即投资人和存款人的利益,创造和维护金融业公平竞争的环境,保护货币政策的顺利实施,提高金融资源的配置效率以促进经济发展。也就是说,金融监管效率就是指以尽可能低的交易成本促进金融资源进行最优配置以实现其最佳效用。戈德・史密斯把一国现存的金融工具与金融机构之和理解为该国的金融结构。功能视角的金融监管可以通过优化产业结构性的金融安排,动员储蓄资源,将其有效配置并直接作用于经济增长,提高经济增长的效率。同时,功能监管视角的金融监管有利于平衡货币政策在经济中的效果,促进各部门之间的资本流动,以便及时调整金融结构与经济结构,保障经济均衡协调发展。另外,由于金融交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展,模糊了不同金融机构提供的产品和服务的界限,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。因此,功能视角的金融监管有利于促进金融机构组织必要的变革,从而提高监管效率。
　　(四)基于功能监管视角的金融监管有利于金融创新
　　基于功能监管视角的金融监管需要按基本功能来重组监管机构,这样不仅要让传递同样风险和收益信号的金融产品、金融服务以及金融市场能够受到基本相同的监管,而且还要让经济竞争,而不是监管差异成为金融产品和服务、金融机构和金融市场取得成功的决定性因素。因此,基于功能监管视角的金融监管是有利于金融创新的,反过来,金融创新的发展使不同的金融机构业务日益交叉。而基于机构监管视角的监管不仅使交叉性新业务的推出要经过多个机构长时间协调才能完成,而且对这些交叉性业务的金融监管极易形成监管越权或监管真空等现象,因而只有在基于功能监管视角的金融监管注重监管体制与监管规则的连续性和一致性时,才能够更好地促进金融创新。
　　
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　　(责任编辑:贾伟)

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