“乡村银行”模式：一个基于案例研究的解释

来源:用户上传      作者: 黄树青　杜金向　李　青

　　摘 要：本文研究了“乡村银行”(GB)模式在中国的实践情况，并从理论视角对“乡村银行”模式进行了解读，对这一模式的信息优势､为什么适用于农村和小额贷款以及其适度规模等问题做出了解释。
　　关键词：乡村银行;扶贫;案例研究;
　　中图分类号：F830.34 文献标识码：B文章编号：1007-4392(2008)03-0017-05
　　
　　借鉴孟加拉“乡村银行”(GB)模式的小额互助联保贷款模式在我国河北､陕西､河南等地试点已经几年，实践过程中出现了许多新的问题，中国的“乡村银行”在组织机构､运作机制等方面都发生了深刻的变革。那么，究竟怎样的小额信贷组织模式才是适合中国的安排，带着这一问题，我们对相关地区的小额互助联保模式进行了实地调研。本文我们给出了“乡村银行”扶贫模式在中国实践情况的两个调研报告。
　　
　　一､易县扶贫经济合作社小额联保扶贫贷款调查
　　
　　(一)易县基本状况
　　易县位于河北省西部，距北京120公里，距天津180公里。全县总面积2534平方公里，耕地面积64万亩。设有8个镇､1个城管处､19个乡，469个行政村､1857个自然村。总人口54万人，其中农业人口50万人。居住着汉､回､满､蒙等22个民族，少数民族占总人口的5.5%。2001年当地农民人均纯收入为1553元，目前仍有贫困农户3万户左右，总贫困人口在10.5万人左右。
　　1986年被列入河北省重点贫困县，1994年被列为国家实施“八七”扶贫攻坚计划中的重点扶持贫困县。
　　(二)易县扶贫经济合作社项目开展的背景和发展情况
　　1986年国务院制订了专门的扶贫政策，成立了专门的扶贫机构领导全国的扶贫工作。在此之前的扶贫多为“输血”式扶贫，使一些贫困地区和贫困农户产生了依赖救济的思想，没有自身脱贫致富的动力，扶贫效果极差。
　　寻找一种新的既能直接扶贫到户，又能使扶贫资金不断滚动使用，通过提高农户自身“造血”的能力，加快其脱贫步伐的办法，是十分必要的。孟加拉乡村银行创造了小额信贷扶贫的一整套经验是能够扶贫到户。中国社会科学院农村发展研究所在对乡村银行模式的经验教训进行了研究后，决定将易县作为试验的第一个试点。
　　易县扶贫经济合作社成立于1993年10月，由中国社会科学院农村发展研究所和易县人民政府共同组建，为在县民政局注册的社团法人，隶属于县扶贫办，后于1995年与扶贫办脱钩，成为真正独立的法人。建社初期只有2名专职人员，经过近10年发展，现在已有职工35人，其中50%具有大中专文凭。在机构设置上，在县城设立县社，有主任､副主任､会计等5名工作人员，在西陵､梁各庄､流井､桥头设立4个分社，服务8个乡镇。运营资金最初只有5万美元，现已达600万元。组建中心143个，小组1342个，成员2002年5月底达到7000多户，累计支持1万多户。1994年正式运营时，当年发放贷款仅18万元，2001达到956万元，累计发放贷款2434万元。
　　(三)易县扶贫经济合作社的运作方式
　　1.对乡村银行模式的借鉴。易县扶贫社借鉴了乡村银行的经验，其运行方式主要包括：(1)贷款户必须是真正的贫困户;(2)贷款对象以妇女为主;(3)贷款实行小额､有偿､短期(一般一年);(4)贷款无须一般意义上的担保，但贷款户必须组织起来，5户为一个小组，小组成员之间负连带还贷责任;6个小组建一个中心;(5)实行按周还贷制，每周归还本金的1/50;(6)放贷机构实行自负盈亏。
　　2.选择试点乡镇､选择扶贫对象，组建小组和中心。经过比较，选择西陵镇为试点。西陵镇位于半山区，在易县18个贫困乡镇中属中等水平，镇政府距离县城15公里，交通比较便利。选择条件较好一点的乡镇作试点，可以保证有较高还款率，有利于试验的成功。实践证明，这样的选择是正确的。现在，开展小额贷款扶贫的乡镇已有8个，并逐渐向贫困度更大的深山区延伸。
　　选择扶贫对象即借款农户。选择的农户为中等水平偏下的农户和部分特困户。
　　组建小组和中心。由5个借款人组成一个小组，一般由相互了解信用能力的亲朋好友组成，小组成员之间负连带还款责任。小组设小组长一人，由小组成员选举产生。其职责是负责小组与中心的联系;代表小组成员申请贷款;监督贷款的正确使用;收集小组成员的还款和存款，确保贷款按期归还。
　　所谓“中心”就是本村范围内的小组的联合体，由6-8个小组构成一个中心。中心设主任一名，由成员选举产生。中心主任负责按期召集中心会议;负责监督检查各小组成员贷款的正确使用;负责收集各小组的还款和存款;确保全中心贷款按期归还;负责中心和分社的联系。按要求，中心每周进行活动，扶贫社的收贷款活动都是在中心进行的。在易县，一般都是一个行政村的小组构成一个中心，所以，各个中心的小组数差别很大。根据我们的抽样调查，有的中心只有4个小组，如大雁桥村中心;而西古县中心则有15个小组。
　　3.贷款和还款制度。依据乡村银行模式的借贷原则，结合易县的实际情况，扶贫社按照下列制度进行贷款和还款。
　　(1)贷款的审批､发放和回收。每笔贷款的审批都要经过下列程序：小组长签字，中心主任签字，经办人员签字，分社主任审核，扶贫社主任审批，以确保贷款的安全。审核批准后，由工作人员交给借款人。每周收回的贷款，由工作人员直接存入农村信用社的扶贫社帐户，工作人员不保存现金，以防失窃。
　　(2)贷款额度。乡村银行的经验是，贷款额不超过农户总收入的1/3。
　　(3)贷款利率。不同国家推行乡村银行模式时的年利率各不相同，易县扶贫经济合作社参照当时农村信用社的贷款利率，确定1000元贷款的手续费为80元(即年利率8%)，但按每周归还本金的1/50计算，年利率实为16%。近几年中央银行连续8次降息，但易县扶贫经济合作社的利息率一直没变。
　　(4)还本付息方式。1000元一年期的贷款，按每周归还本金1/50计，每周需还本20元。从贷款后的第三周开始还本，第52周还清本金。付息方式是，80元的手续费(利息)分两次归还，贷款时先扣下40元，到第52周再归还另外的40元，本息两清。
　　(5)小组基金和社员存款。小组基金是贷款时从贷款额度中按5%的比例扣除设立的，如贷款1000元，则先扣除50元作为小组基金。按乡村银行的做法，小组基金归小组成员共同所有，并用于小组成员的临时资金需要，成员退出小组时，基金不退还。易县扶贫经济合作社的做法是，承认这笔钱归农户个人所有，以稳定人心，但不允许每期贷款结束时全部退还。另外，每个社员每周还款时必须储蓄1元，多者不限，此款也注入小组基金，由扶贫社存入当地银行或信用社，本息所有权归存款者个人。
　　小组基金是小组互助和自我发展基金，可以借贷给小组成员使用，借贷时必须由小组成员和中心主任同意，分社主任批准。每个社员都有平等使用权。一次借贷额不超过小组基金总额的50%，可用于生产生活诸方面。设立小组基金的主要目的是它可以起到一定的担保作用，可提高还款率，同时也可以积累一部分资金，形成新的资金来源，使扶贫社能够有更多的资金用于放款。
　　4.防范和化解信用风险，提高还款率。易县扶贫经济合作社的小额贷款还款率一直很高，前几年保持在98%以上，近几年由于放款规模扩大，农产品市场竞争日趋激烈等原因，使还款率有所下降，但仍保持在95%以上。为了提高还款率，扶贫社主要采取了以下措施。

　　一是正确处理防范信用风险与化解信用风险的关系。
　　二是正确处理与拖欠户的关系。通过加强与客户的交流，促进其主动还款的意识，使其在经济状况好转时尽快还款。
　　三是充分发挥小组联保的作用，由同组成员为欠款人还款。
　　5.资金来源。资金来源基本上是由中国社会科学院农村发展研究所联系来的。最初一笔为孟加拉乡村银行提供的5万美元低息贷款，其中2万美元为无息贷款，用于启动项目，3万美元为低息贷款，年息2%。债务责任由农村发展研究所承担，这笔资金至今仍在使用。后来，加拿大使馆捐赠了5万元人民币，福特基金会捐赠了3万美元。随着项目的成功和影响力的扩大，又争取到了一些低息贷款和捐赠，现在，已有运作资金600多万元。
　　(四)贷款的用途和经济效益分析
　　1.贷款的用途。我们对从西陵分社抽查的4个中心，33个小组，176个借款人进行分析后发现，借款人在获得贷款后，其经营活动主要分布于养殖业､商业和运输业三个产业部门。见表1､表2。
　　
　　2.贷款的经济效益分析。根据福特基金会资助专家对项目抽样调查显示，项目成功率为96%，贷款的投资收益情况见下表。
　　
　　从表中可以看出，从事养殖业的借款人最多，收益比较可观，户均2070元，但养猪､养鸡等项目容易出现畜禽死亡现象，给借款人造成一定的损失。商业服务业平均收益额最高，户均2940元，但差异也比较大，这取决于借款人的经营能力。种植业借款人少，只有3户，主要从事大棚蔬菜养殖，由于易县种菜的人少，其收益也很高，户均2070元，与养殖业持平。
　　(五)易县扶贫经济合作社小额扶贫贷款方式的特点
　　与其他金融机构的贷款方式相比，易县扶贫经济合作社试验的乡村银行模式有许多特点，也可称之为优点，非常适合在贫困地区开展。这些优点表现在：
　　1.以小组形式把借款人组织起来。担保贷款可以分为三类，即保证贷款､抵押贷款､质押贷款。由于贫困户没有多少资产，我国农村的土地又属集体所有，所以他们很难提供抵押物或质物，因而只有保证贷款适合他们。贫困户是很难找到保证人的，因为很少有人愿意为他们提供担保，以免累及自身。所以，以小组形式把他们组织起来，使之相互提供担保，是一种很好的做法。其好处是：第一，相互提供担保，解决了找保证人难的问题，实际上也就解决了贫困户贷款难的问题。第二，由相互了解的人组成一个小组，可将不守信用的人排斥在小组之外，增加了扶贫社贷款的安全性。
　　2.对贫困妇女发放贷款。参照乡村银行模式，扶贫社主要向贫困妇女发放贷款。好处是增加其就业机会，提高其家庭收入，从根本上改变其社会和家庭地位。同时，由于妇女常年在家，还款方便，一些妇女爱面子，提高了还款率。另外，还在一定程度上改善了村风，一些以前爱赌博的妇女，现在已把精力放在了生产经营上。从我们调查的情况看，获得贷款者妇女所占比重很大。我们对西陵分社的4个中心，33个小组，共176个借款人进行分析，发现妇女借款人为150个人，占借款人总数的85%。
　　3.借款人的还款率很高。国外的经验证明，相对低收入的人们显示出更愿意还款的趋势。易县扶贫经济合作社的实践也证明了这一点。最初几年的还款率都在98%以上，近两年由于贷款规模扩大､农产品市场不景气等原因有所下降，但仍达到95%以上。在当前整个社会信用状况不佳的大环境下，如此高的还款率是值得称赞的。究其原因，一是以小组形式贷款增加了贷款的安全性;二是每周还款促使借款人利用一切机会抓紧赚钱;三是贫困户特别是贫困妇女珍惜这一取得贷款的机会，支持扶贫社的工作，自觉按时还款。当然，还有一个重要原因，就是扶贫社工作人员不怕吃苦，起早贪黑辛勤工作的结果。
　　4.交易活动在农户中进行。根据孟加拉乡村银行的原则，银行应走到农户中去，而不是农户到银行来 。除发放贷款外，绝大多数银行交易活动几乎都是在由银行职员参加的中心会议上进行。易县扶贫经济合作社也坚持了这一原则。其工作人员几乎每天都要到中心､小组､农户家中､甚至田间地头，作宣传，了解资金需求和使用情况，收贷款。这种做法效果是非常明显的，扶贫社贷款的还款率很高，与工作人员深入到农户中去是分不开的。
　　(六)有待探讨的几个问题
　　1.可持续发展问题。一些问题的存在，也使得扶贫社的持续发展遇到了困难。
　　首先是扶贫社的合法性问题。易县扶贫经济合作社是在民政局注册的社团法人，是民间组织。其扶贫贷款虽然得到了中国人民银行的认可，但其合法性仍然令人怀疑。因此，应该首先从理论上弄清楚作为民间组织的社团法人能不能从事金融业务的问题。从国外的经验看，作为社团法人的合作金融组织是允许从事金融业务的。在我国也要明确扶贫社从事信贷业务的合法性。
　　其次是资金来源问题。易县扶贫经济合作社的资金基本上是从国外引进的。这些资金目前只能在8个乡镇的范围内发放扶贫贷款，如果想扩大扶贫范围，就必须寻找新的资金来源。况且，一些引进的贷款已经快到期了，偿还后运营资金还会减少。因此，能否得到更多的资金是扶贫社可持续发展的一个关键问题。要解决这一问题，除继续寻求外来贷款和捐赠外，一个好的办法是参照信用合作社的办法，吸收贫困户入股，将一部分小组基金转化为扶贫社的资本金，或允许贫困户投入更多的资金，增加扶贫社的自有资本。这样做一方面增加了扶贫社的资金来源，可使扶贫社的资金大幅度地增加，另一方面，可密切扶贫社和贫困户之间的关系，使扶贫社贷款的发放更为方便，安全。这样做的前提是我国在法律上允许扶贫社改建成合作性金融组织。
　　第三是财务自立问题。财务自立对于扶贫社的可持续发展也是至关重要的。一般地说，如果扶贫社的收入不能大于其成本，它就需要有不断的捐赠才能维持其正常的运转。如果扶贫社能够以收抵支或有盈利的话，它还可以向商业银行或其他金融机构那样去借入资金，增加放款，扩大业务规模，那么它就是有生命力的。相反，如果不能财务自立，持续出现亏损，即使有外来的捐赠也不能持续地发展。
　　2.利率问题。利率的高低影响着借贷双方的经济利益，对扶贫社能否可持续发展，对贫困户是否能得到贷款，进而脱贫致富都有着重要的影响。
　　乡村银行模式收取比较高的利息，易县扶贫经济合作社也是这样做的。
　　易县扶贫社1994年将1年期贷款利率订为16%，这一利率是参照当时农村信用社1年期贷款利率制定的。由于当时有较高的通货膨胀率，这一利率实际上并不高。近几年我国出现了通货紧缩，中央银行已经连续8次下调了银行利率，扶贫社贷款利率却没下调。没有下调利率，一是因为小额扶贫贷款操作成本高，二是贷款农户也能接受这一利率。
　　3.按周还款问题。乡村银行模式要求按周还款，易县扶贫经济合作社也是按周还款。此做法的优点是可以提高还款率，但是，按周还款也增加了借款人的压力，因为借款人多从事养殖业，生产周期较长，而易县山区农民远离市场，平时很少有收入，按周还款会使许多农户不敢借款，最终影响小额扶贫贷款在山区的推广和发展。适当延长还款期限，对借贷双方都有好处，比如改为按旬还款､半月还款或按月还款。
　　4.贷款产品的开发问题。扶贫社为贫困户提供的基本上是一年期贷款，短期贷款较少，品种单一。使农户感到贷款的供给与自身对生产资金的需求在季节上不匹配，时而还款压力过大，而当农户手中资金富余时也不能提前还款。因此，有些人不愿意借款。建议适当开发短期贷款品种，如3个月､6个月､9个月的贷款。还款方式也要灵活些，对期限短的贷款，可允许到期一次还本付息。

　　
　　二､丹凤县小额联保扶贫贷款调研报告
　　
　　(一)丹凤县概述
　　丹凤县位于秦岭南麓，是个九山半水半分田的土石山区，共辖21个乡镇，317个行政村，7.6万户､30万人。1993 年，全县有20个乡镇，170个行政村，2.5万户､10.8万人的收入水平在温饱线之下，属国定重点贫困县之一。
　　(二)从GB模式到政府主导的准GB模式：丹凤县扶贫经济合作社的制度变迁
　　在试点过程中，丹凤县政府认为GB模式排斥政府参与､贷款户负担过重，而且，在试点过程中确实出现了资金来源不足､发展后劲不足的迹象。1997年，丹凤县委县政府出面，以政府行为对扶贫经济合作社和互助联保贷款机制进行了改革。其核心措施是：
　　1.仍然坚持GB模式“小额短期､整贷零还､五户联保､中心会议､妇女为主”的核心机制。
　　2.在此基础上，发挥所谓的政治优势和行政推动作用，确立“政府组织引导､扶贫社具体运作”的双线管理体制。
　　3.相应的，县扶贫经济合作社的性质由社团法人变成事业机构，并在全县26个乡镇完善设立了28个扶贫分社，列入县乡机构序列，以此在解决扶贫社经费不足的同时减轻了贷款户的负担。
　　4.将国家下达到县的扶贫专项贷款纳入运作，以解决资金来源不足问题。
　　就在丹凤县政府主导的互助联保小额贷款机制全面推开之际，一个问题也始终困扰着当地政府：扶贫社不是金融机构，从事借贷行为不符合国家金融政策，而且，扶贫社工作人员专业素质较低，不利于防范金融风险。针对这种情况，1999年，丹凤县政府再次对小额信贷的管理体制进行调整，把小额信贷资金由扶贫社统贷到户调整为农行直贷到户，扶贫社负责配合政府确定扶持对象，协助农行投放和回收贷款。由此，丹凤县的小额信贷扶贫机制由最初的孟加拉乡村银行模式演变为目前还在运行的所谓政府､银行､扶贫社“三线运行”的管理体制1。尽管这一模式由于政府的参与和主导已和孟加拉乡村银行模式产生了本质的不同，但由于这种模式脱胎于孟加拉乡村银行模式并在形式上保持着与孟加拉乡村银行模式极大的相似性，因此，本报告将其称为政府主导的准乡村银行模式。
　　随着小额联保信贷的发展，“银行直贷､扶贫社协助”的模式暴露出越来越多的弊端，突出表现为：
　　第一，扶贫社对于农行发放的每笔小额联保贷款向农户收取1%的管理费，同时还向农行收取贷款本金的0.5%和利息的5%。农行认为，这样既加重了农民还款负担又减少了其自身的收益。
　　第二，在利益驱动下，为了获得更多的管理费，当贷款户还不上贷款时，扶贫社便重新造册让农行发放新贷款，实际上是借新贷还旧贷。银行的坏账风险是非常大的。对于贷不到款的群众上访甚至攻击农行工作人员的事情，在农行看来也是由于扶贫社的鼓动。双方的矛盾在不断加深。
　　第三，由于扶贫社的“事业单位”性质，扶贫社与农村基层政权组织似乎更“亲密”。往往是，哪家农户交不上提留款，扶贫社造册要求农行将扶贫款贷放给哪户。扶贫贷款成为乱收费的重要来源，而且，这样发放出的贷款由于没有相对应的生产项目作保障，根本不可能按时收回。此外，扶贫社利用特权向农民摊派牟利的事件屡有发生。
　　(三)对问题根源的初步思索：恢复小额信贷的本来面目
　　对于扶贫社在小额联保贷款发放过程中收取相关费用的问题，小额信贷的基本原理已经说明，这是由于扶贫社管理成本造成的，合理的收费是扶贫社生存和小额联保信贷模式得以持续发展的必要条件。
　　而过去多年的扶贫实践已经证明，靠银行直贷扶贫是靠不住的。如何发挥扶贫社的获利就成为我们必须面对的问题。
　　而之所以出现扶贫社向农民摊派牟利的现象，其根源显然在于扶贫社“事业单位”的半官方性质。
　　综上所述，我们认为，丹凤模式运行过程中之所以出现了许多“不适”症状，其根本原因在于这种模式对乡村银行模式的许多改进背弃了乡村银行模式的精髓。因此，解决问题的方向也必然是恢复乡村银行模式的本来面目。
　　
　　参考文献：
　　[1]迈克尔 ・P ・托达罗，《经济发展》。北京：中国经济出版社，1999年7月。
　　[2]世界银行，《世界发展报告1998/99年――知识与发展》。北京：中国财政经济出版社，1999年9月。
　　(责任编辑 刘胜会)

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