新时期地方金融监管模式与金融发展关系研究

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　　摘 要：根据2017年第五届全国金融工作会议精神，省级地方金融监管局陆续挂牌成立，我国地方金融监管模式进入了新阶段。本文分析了“行為监管”、“功能监管”及“机构监管”三种地方金融监管方式，探讨了新时期省级地方金融监管工作机构设置和职责，进而论证我国地方金融监管模式与金融发展的关系，最后提出关于新时期地方金融监管的三个改革策略。
　　关键词：地方金融监管局；监管模式；金融发展
　　DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.3.07
　　中图分类号：F832.39 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2019）03-0045-07
　　一、 引言
　　地方金融工作办公室设立的初衷在于解决2002年以来由于中央垂直监管体系的调整导致的地方金融监管缺失的问题，经多次改革，地方金融办在协调金融机构服务地方建设和协调地方政府服务金融机构的职能得到大幅加强，但地方金融办缺乏有效的“属地处置”权责制度，特别是面对新型金融组织兴起、创新金融产品不断衍生、金融混业经营不断加强等新形势，地方金融办存在监管越位、错位、缺位等问题。自2017年全国金融工作会议召开以来，省级地方金融监管模式逐步进入了新阶段，部分省市地方金融工作办公室挂牌“地方金融监管局”。这是强化地方金融监管履行属地监管职责，填补地方金融监管空白的重要制度安排，有利于进一步完善金融监管体系。因此，系统分析新时期地方金融监管的模式和体系，才能够更好理解地方金融监管与发展之间的关系，才能更好履行地方金融监管职能。
　　二、地方金融监管模式的进一步探索
　　随着各省地方政府机构改革的逐步展开，地方金融监管局也随之浮出水面。实际上，地方金融监管局由来已久，山东省于2014年在省金融办加挂了省地方金融监督管理局的牌子。各省纷纷组建地方金融监管局的初衷是强化地方金融监管职责，同时也加大了地方金融监管任务。
　　（一）正确处理地方金融监管与金融发展的关系
　　对于地方金融监管与金融发展的关系问题，在学术和实践中都存在较多分歧。中央金融监管负责监管的地方金融机构很多，包括城市商业银行、农信社、地方保险机构、地方法人证券公司等，然而促进这些金融机构的发展职责在地方政府。地方金融监管局同时负责监管和促进发展这些地方金融机构，若此关系处理不当，则容易造成地方金融监管与发展的冲突。
　　在地方金融监管实践中，各种金融组织的不同阶段存在不同的问题，在不同行业段存在不同的问题。一是部分金融领域重监管轻发展。在强监管的政策背景下，很多地方政府过度重视金融监管，忽略了金融监管的最终目标，以金融监管手段来替代金融发展，以监管手段替代发展措施。二是部分金融领域过度关注发展。金融兴，经济活，金融业的发展可以极大地促进实体经济发展。地方政府常常因为过度关注金融的发展而忽略其相应的金融风险，疏忽对各类金融风险的防控，尤其是面对一些创新金融模式，过度宽松，甚至处于监管空白，导致了一些新金融乱象丛生。三是监管与发展职责区分不明确。金融监管部门常常会将自身作为行业主管部门，即同时要负责行业监管与发展的职责，最终使得监管与发展职责不分明，监管与发展就不能形成有效的合力，导致金融发展效率的低下。
　　推动地方金融发展，必须以防范地方金融风险为前提，同时也不宜由于过度监管而阻碍新型金融模式的发展。地方政府必须承担起金融监管兜底责任，以防控地方金融风险为前提，协调好金融监管与发展的统一关系，肃清市场乱象，整顿行业秩序，促进金融行业的健康稳定发展，努力建设监管与发展协调配合的强大机制。
　　（二）新时期地方金融监管理念
　　1.地方金融监管与发展要适当分离。监管与发展如同硬币的两面，如果不能做到的适当分离，则在不同时期，监管不足金融风险就会累积，发展不足金融对经济的支持就不足。尤其是行业发展前期，发展得到充分的重视而监管的重要性容易被忽视，导致部分地方部分金融领域野蛮生长，金融乱象丛生，金融生态恶化。
　　2.加强功能监管与行为监管并行的趋势。全国金融工作会议对地方金融监管方式提出了要求，“加强功能监管，更加重视行为监管”，功能监管与行为监管或将成为未来地方金融监管的重要模式。然而，由于地方金融组织或新兴金融组织的的产品或业务相对单一且具有独立性，地方金融监管方式仍然应以机构监管为主。面对各种地方金融创新，地方金融监管机构要积极探索如何建立机构监管与功能监管、行为监管的协调合作机制。
　　3.地方金融监管主动对接负面清单制度。我国目前正推行负面清单管理制度，地方金融监管要主动对接负面清单制度，从重视事前审批转为强化事中事后监管，主动提升监管能力和质量。
　　（三）功能监管、行为监管与机构监管的协调
　　功能监管和行为监管将成为未来主流监管模式，而机构监管与前二者监管模式并不是互相排斥的。因此，地方金融监管机构应当针对地方金融风险防范，建立功能监管、行为监管与机构监管的合作协调机制。
　　1.地方金融监管更侧重机构监管。当前，各省市成立的地方金融监管局，实施侧重机构监管，对机构实施从生到死的全过程纵向监管。虽然地方金融监管局的监管对象范围将进一步扩大， 包括：小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、投资公司、社会众筹机构、地方各类交易场所、农民专业合作社等机构，但上述十一类机构的业务属性有一定的独立性且单一，风险相互交织度低，并不具有高度跨机构和跨市场的风险传染性。在统一划归为地方监管局进行监管后，可以有效消化一部分监管真空地带，监管重叠的现象也不会很显著。因此，地方金融监管应当以机构监管方式为主，同时要做好对单一集团或金融机构的微观关注和对区域金融市场风险的宏观审慎监管。
　　2.发挥功能监管的作用。功能监管是从业务的角度出发，在金融混业经营背景下对不同金融机构的相同或类似的金融产品或业务进行统一监管，这与机构监管的“纵向”监管有着明显差异。功能监管更关注金融业务或产品性质的区隔，强调跨机构、跨行业监管，更注重于防范监管漏洞。随着金融行业的不断创新发展，地方金融机构之间存在着诸多横向业务合作、股权债权关系以及资管关系等，很多地方金融组织的潜在风险和暴露风险已经超出了原本应保持的风险相对隔离的要求。因此，单一的机构监管方式无法完全覆盖混业交织且创新层出的地方金融行业，应逐步加强功能监管，建立功能监管与机构监管相结合的机制。 　　3.实施行为监管。不同于机构监管和功能监管，行为监管从微观层面着手，即对金融市场参与者的组织和人的监管，金融牌照是行为监管的一种经典形式。行为监管要求从事所有金融活动的金融机构要有相应的金融牌照，要监测持有金融牌照的金融机构，更要密切关注没有金融牌照的组织。根据“属地处置”原则，地方政府应当履行金融监管兜底责任，也就是充分补充监管那些中央监管机构覆盖不到的一切新兴金融业态，主要包含未经金融监管部门审批颁发金融牌照的金融组织，要及时补足监管“短板”。
　　4.宏微观全方位的金融监管网。综合上述三种监管方式，机构监管、功能监管与行为监管并不是相互割裂的，而应当是协调合作的关系，这种综合监管的模式更适用于当前地方金融机构统一归并为地方金融监管局监管的现状，地方政府能够充分发挥横纵监管模式的协调合作优势。一方面，科学有效地划分地方金融监管局的内部职能分工。其中，应当设立专门部门负责机构监管与功能监管、行为监管之间的协调合作；应当设立信息部门主要负责打造和维护地方金融监管信息的共享平台；设立专门部门主要关注地方监管的兜底责任，彰显地方金融的行为监管思路。另一方面科学运用穿透监管手段，完善穿透监管框架，不断提升对金融机构的资本金来源、关联方资金流向等基础信息的监控能力。
　　5.地方金融监管信息共享机制。要做到机构监管与功能监管、行为监管的良好协作，监管信息共享是至关重要的，只有从技术上打通监管部门与地方金融组织之间的“信息孤岛”，获取真实可靠、有时效性的企业数据，才有可能实现高效的金融监管。从目前地方金融监管信息共享来看，在信息传递和对称性方面仍然存在很多缺失和低效率。虽然新兴金融业态以及其他不受监管的金融活动的规模和风险系统性不会很庞大，暂时对整体地方金融体系造成不了影响，但随着金融混业经营发展迅猛、金融创新水平和深度在加速扩大，若不能及时健全地方金融监管信息共享机制，地方金融监管体系运行效率会十分低效。
　　三、新时期省级地方金融监管工作机构设置和职责
　　（一）地方金融监管局应有的主要职责
　　依照2017年第五届全国金融工作会精神，地方政府应按照中央统一监管要求，不断加强属地处置金融风险责任。结合各省地方金融监管实践经验和学术研究，省级地方金融监管局的职责应包括如下几点。
　　1.防范地方金融风险。防范系统性金融风险是金融监管工作的永恒主题，同时也是地方金融监管工作的重要责任。因此，地方金融监管局仍需配合协调中央金融监管部门防控好系统性金融风险，也要兜底监控属地管理的其他金融机构所暴露的金融风险，既要防范“黑天鹅”和“灰犀牛”的发生，又要重点关注风险资产集中领域，防控房地产市场、上市公司或集团、非法集资、恶意逃废债务等方面的风险。
　　2.提高地方金融发展质量。所谓高质量发展，就是要解决地方金融业发展的不平衡、不充分问题，最终能够引导金融支持实体经济发展。提高地方金融发展质量，不应当单一地追求地方金融组织规模、种类、GDP比重及数量的增加，应当从金融服务实体经济发展效率的角度来评价金融发展质量，地方金融业的资产质量、金融服务的可获得性和精准度应当不断提升。
　　3.营造良好的地方金融生态。金融生态包含了宏微观各个层面，是与金融业、社会、自然因素交织在一起的体系范畴，它涵盖了法律制度、部门规章、行业监管、自律制度、行业发展、信息共享平台、社会征信平台等一切与金融相关的因素。高质量的金融发展离不开良好的金融生态。
　　4.引导金融服务实体经济发展。地方经济或金融的高质量发展最终须依赖实体经济的发展，应当严控地方金融组织“脱实就虚”现象的发生。地方金融监管局应推动金融回归本源，积极引导金融高效服务实体经济，关注中小微企业融资难问题和“三农”融资需求，推动发展普惠金融。
　　5.协助配合中央金融监管部门。应当建立与中央金融监管部门的双向协同治理机制，共同推动金融行业的健康稳定发展。
　　6.监管对象。地方金融监管局应当负责对中央金融监管部门无法覆盖的地方类金融机构进行监管，即对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、辖区内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所、网络借贷信息中介机构等进行监管。
　　7.其他地方金融监管。其中主要包括根据我国金融改革步调积极推动全省金融业改革、制定全省金融业发展规划及地方监管政策、完善建设本省金融人才队伍建设等。
　　（二）机构设置应遵循的基本原则
　　科学把握新时期地方金融监管要求，结合当前金融发展现状，省级地方金融监管局机构设置应遵循如下几个基本原则。
　　1.坚持全局监管。地方类金融机构以及新兴金融组织，从业务模式上看，种类繁多；从风险暴露和风险关联性上看，关系错综复杂。因此，地方金融监管局应从全局角度审视地方类金融机构，坚持地方金融监管“一盘棋”的思想原则，多从宏观调整的视野着眼，处理地方金融监管工作。
　　2.协调好机构监管与功能监管、行為监管。面对当前地方金控集团和互联网金融的迅速发展以及与类金融机构的横向合作，债权股权交叉投资等混业经营特征愈发明显，必须逐步开放功能监管，做好机构监管与行为监管、功能监管的协调合作。
　　3.审批与监管互相制约。在实施行为监管及金融牌照审批的同时，应当建立审批与监管互相制约的机制，将两项工作职责适度分离，有利于负责审批和负责监管的人员更加专注本职工作并提高监管效率。
　　4.监管与发展要适度分离的原则。金融监管与发展在宏观全局上是统一的，但在中微观层面以及地方类金融机构方面，具体到不同业态，则监管与发展之间存在阶段性的不一致性。为了使地方金融业更健康发展并最终服务实体经济，监管与发展应当适度分离。监管与发展适度分离，有利于省地方金融监管局专注监管、专业监管、专职监管。 　　5.建立再监管机制。所谓再监管，是指对地方金融监管者的监督管理。地方金融风险的暴露，一方面涉及各地方金融参与者的主体责任，另一方面涉及地方金融监管者的监管尽职情况。因此，金融监管者自身的监管能力、道德风险、尽职情况等方面制定健全的法规，对其约束和审查管理，从而促进地方金融监管者的履职尽责，有助于解决“谁来监管金融监管者”的问题。
　　6.金融监管信息共享。为了保障全面监控地方类金融机构的运营情况，必须建立完善统一的地方金融监管信息共享机构，统一汇总和分析，避免信息不对称。地方金融监管信息共享机制还包括与中央监管机构协调合作的内容，如地方金融监管局应当将地方类金融机构信息及时上报人民银行，人民银行同时也根据监测到的金融机构实际情况，及时通报地方金融监管局。
　　7.合理配置监管资源。随着金融创新不断发展，地方金融活动将变得更加种类繁多、交错复杂，地方金融监管局所承担的监管重担也在日益加重。因此，在监管资源稀缺的情况下，要紧紧围绕地方金融监管局的监管目标，区分不同地级特色（包括省、市、县三级地方金融监管特点）、轻重缓急、科学合理地分配监管资源而设立内部机构。
　　8.降低制度性交易成本。为使市、县地方金融监管局能够专注于一线金融监管工作，省级应当设立一级行政许可，简化内部机构设置机构，降低制度性交易成本。
　　四、新时期地方金融监管改革政策建议
　　防范化解金融风险位居我国当前三大攻坚战之首，地方金融监管局挂监管牌照并不能使其在短时间内具备金融监管的资质和能力，如何发挥监管效力，打好防控风险攻坚战，需要从以下几个方面着手。
　　（一）监管者要“求变、求强、求精”
　　一是“变”思想。以往金融办公室主要负责对当地金融的服务与协调，而监管局则突出监督管理，两者在职能上存在较大变化，这需要各级地方金融监管工作人员完成从协调者到监管者的转变，具体要从工作对象、工作思路、工作方法上入手，寻求新起点，打造新平台，拓展新局面。二是“强”行动。在加强金融监管问责、金融风险属地划分背景下，将过去无监管、弱监管的地方纳入监管范围，地方金融监管肩上的“担子”只会更重，这要求地方必须加大金融监管力度，各级人员深入监管最前线，尽快“磨铸利剑”，提高监管效力，树立监管权威。三是“精”专业。工作内容由协调向监管的转变，存在专业上的“沟壑”，特别是在事中、事后监督方面，要求相关人员具备专业的金融理论素养和能力，这要求各地方金融监管局加强对金融监管人员的培训，利用多种渠道选拔培养优秀监管人才，满足经济新形势的要求。
　　（二）监管手段要“求新、求效、求异”
　　一是求新，地方金融工作办公室加挂地方金融监管局牌子之后，其监管职责和范围都与以往大不相同，再采取传统的金融监管手段，显然无法适应新阶段下的地方金融业的发展节奏。二是求效，在监管审批程序、审批材料、审核标准、时限要求、数据统计与分析、信息披露制度、事前中后的监督等都要求有了更加现代化、更加高效率的新手段。三是求异，在融监管方式上，充分发挥“功能监管”、“行为监管”、“机构监管”的作用，针对具体金融业态的发展阶段特征进行选择。
　　（三）中央金融监管与地方金融监管的协同合作
　　一是充分重视“防范化解重大风险”的任务，地方金融监管应当充分尊重中央金融监管机构的监管权威，积极配合中央金融监管措施，从防范地方金融风险的角度，尽快构建完善中央与地方金融监管的协调合作机制，形成强大合力。二是从推动地方金融业发展的角度，构建地方金融业发展的协调合作机制。自各省设立地方金融监管局之后，对于地方类金融机构和新型金融组织的监管责任归属将更加明确和趋于统一，如融资担保公司、典当行、融资租赁机构、商业保理机构、农民专业合作社等地方金融组织发展特点不同，地方金融监管局应当积极做好协调发展、配合监管的工作。三是加快构建地方金融监管信息共享机制。对地方类金融机构和新型金融组织的数据监控和统计，做到精确、全面，并将相应的类金融机构监管信息报送给人民银行，人民银行也将相关新型金融组织之异常数据通报给地方金融监管局，消除“信息孤岛”，高效的分享监管信息。
　　（特约编辑：陈国权）
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