论破产管理人分级制度
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摘 要：破产管理人制度是我国企业破产法借鉴国外法律引入的一项新制度，这项制度的引进改变了过去我国处理破产案件的方式，使管理人成为破产案件的核心。新的企业破产法实施后，为了加强对破产管理人的管理，我国各地法院逐步制定并实施了破产管理人分级制度。由于缺乏相关经验，管理人分级制度不可避免地暴露出了一些问题，唯有在实践的过程中不断发现问题并加以解决，这项制度才能够在我国真正发挥良好的作用。
关键词：破产管理人;管理人名册;管理人分级
中图分类号：D91文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）06-0153-03
破产是在债务人无法偿还债务或资不抵债时，债务人或债权人向法院申请宣告破产，按照破产程序偿还债务的法律制度。破产是企业退出市场的重要途径，在我国现阶段的经济环境下，建立良好的市场退出机制，有利于优化资源配置，加快经济结构和产业结构调整，从而促进我国经济发展质量的提高。破产管理人，顾名思义，是在企业的破产案件之中，在破产程序启动之后依法设立的，在法院的指定和监管之下，接手破产企业，负责破产清算事务的专门机构，例如进行破产财产的保管、清理、估价、处理和分配等。当今世界各国关于企业破产的立法或本国的商法典中，大多数都有破产管理人制度的相应规定。破产管理人制度不是凭空产生的，这项制度的起源最早可以追溯到古罗马时期的债权人自力救济主义，发展到今天有着广泛而深厚的历史基础和法律渊源。
现行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）于2006年8月27日通过，2007年6月1日起施行。其中首次规定了我国的破产管理人制度，并专门设立第三章作为管理人系列规定的独立章节，明确了包括管理人的选任方式、管理人的资格、管理人的职责等在内的相关问题。与此同时，最高人民法院还颁布了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《指定管理人规定》）和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》作为配套规定与企业破产法同时施行。这些法律法规和相关司法解释共同形成了我国现阶段的破产管理人制度。从破产管理人的职能中不难得知管理人在破产案件中起着至关重要的作用，管理人直接影响着企业破产程序的开展和破产案件的最终走向，与债权债务人、破产企业员工和其他利害相关人的切身利益息息相关。甚至可以说，管理人就是整个破产程序的核心。
一、 破产管理人分级制度介绍
根据我国企业破产法和相关司法解释规定，各地法院应当根据一定的标准和条件制定各地的管理人名册，依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构和个人可以申请编入管理人名册，提交相关证明材料，由人民法院组成专门的评审委员会对其进行审核，最终决定编入管理人名册的社会机构和个人。具体破产案件的管理人由受理企业破产案件的人民法院采取轮候、抽签、摇号等隨机方式指定，一般从本地管理人名册中指定社会中介机构担任管理人，相对简单的企业破产案件可以指定管理人名册中的个人作为管理人。
但法院通过管理人名册随机选任的方式往往达不到破产管理的效果，且部分法院没有设立明确的准入和退出机制更易造成管理人名册僵化，发挥不出其应有的积极作用，暴露出种种弊端。因而在此基础上，除了对编入管理人名册中的管理人进行管理，我国许多地区还推出了管理人分级制度，并陆续出台了关于破产管理人分级管理办法的文件，按照一定的标准对管理人名册中的管理人划分等级。当下也已经有越来越多的法院趋向于对管理人进行分级管理。以深圳市中级人民法院出台的《深圳市中级人民法院破产案件管理人分级管理办法》为例，该办法规定对编入管理人名册的社会中介机构进行分级管理，按照综合考核结果划分为一、二、三级管理人。同时还根据案件类型、影响范围、价值总额等标准将破产案件分为三类——重大复杂破产案件、普通破产案件和小额破产案件。规定一级管理人可以作为所有三种破产案件的管理人，二级管理人可以担任除重大复杂案件以外的其他两种破产案件的管理人，而三级管理人只能担任小额破产案件的管理人。法院评审委员会结合管理人提交的材料，以管理人的执业能力、职业操守、工作绩效、勤勉程度等为考察因素综合认定管理人的等级，根据考核的结果有相应的进入和退出机制。确定具体破产案件管理人的方法为：由人民法院按照案件类别在具有相应资格的不同等级管理人名册中采取摇号等随机方式指定管理人。目前，在深圳市中级人民法院的官方网站上就能够看到当地的破产案件管理人分级名册。
此外，据了解，全国多地法院的做法都与深圳市中级人民法院相似，颁布了类似深圳市中级人民法院对于破产管理人分级的管理办法，采取的分级方式也是大同小异。普遍上均是对已经被纳入本地管理人名册的破产管理人划分等级（多数分为三级），限定部分较高级别管理人的人数，设立相关的进入和退出机制，规定成为较高级别的管理人的方式及其所应当具备的条件或资质。明确在处理不同类型的破产案件时选任管理人的方法，一般也都规定了较为复杂重大的案件只能由较高级别的管理人负责，较低级别的管理人可以处理相对简单的案件等制度。法院指定管理人时就从具有相应资质且自愿报名的破产管理人之中采取随机摇号等的方式进行指定。
对破产管理人进行分级管理的办法相比之前不加任何区分地盲目随机选任的方式无疑是进步了一个台阶。“对症下药”的特点不仅便捷了法院的具体选任和管理工作，也能够有效推动破产程序的有序开展，节约本就紧张的司法资源。但在此过程中，管理人分级制度也暴露出了一些缺陷，加剧了管理人自身职业环境的不平等性，出现了一些不公平的现象。本文将全面地对破产管理人分级制度进行剖析，以期为我国破产管理人制度的完善和管理人行业的发展提出建设性的意见。
二、 破产管理人分级制度的优势
（一）保障破产管理人的工作质量
在目前，我国整个破产管理人群体不够成熟、社会中介机构执业能力和总体素质不均衡的情况下编制管理人名册，法院再根据一定的标准对管理人进行分级的做法，在一定程度上相当于设立了职业准入机制，这样就可以区分出不同资质的破产管理人。一方面使法院了解破产管理人的真正实力，方便法院管理和选择;另一方面使破产案件能够让具有相应资质的破产管理人接手，保证了管理人的工作质量和效率。由于破产管理人在破产案件中处于核心地位，在保管、清理、分配和处置破产财产以及对债权债务的认定和清收等方面均有较大的权力，甚至可以直接影响破产案件的最终发展，因此选定适当的破产管理人尤为重要。根据案件的复杂程度和影响力的大小指定不同级别的管理人负责，由能力较高的管理人处理较为困难的案件，能力稍次的管理人处理相对简单的案件，能够较好地保障管理人处理破产案件的专业性和破产管理人的工作质量，促进破产程序的高效有序运行，降低责任风险，优化管理人团体的资源配置，提高工作效率，减轻法院的负担和压力，维护社会的稳定。 （二）促进破产管理人能力的提升
从较为通俗的角度来说，破产管理人分级制度就是管理人行业中优胜劣汰、适者生存的自然法则的生动体现。法院通过设立一定的资格准入标准，再进行分级管理、定期考核，虽然不是直接的竞争机制，但无形之中其实创立了一种隐藏的竞争机制。在考核中处于较低等级的破产管理人为了能够处理更为重要、更加复杂的破产案件，也为了能够获取更多的管理人报酬，势必想要成为更高等级的破产管理人。因此这样的分级制度具有一定的激励作用，促使在分级过程中暂时处于稍低层级的管理人努力提高工作能力和处理破产案件的水平，进入到更高级别的管理人中。这样一来，管理人的业务能力和工作水平就能得到大幅提高，我国破产管理人团队的整体能力也必将提升。
大多数具有破产管理人制度的其他国家对管理人都有较高的资质要求，有些国家已经设立了破产管理人专门的职业资格考试制度，要求须通过考试才能够成为破产管理人。虽然我国目前还没有设立专门的管理人职业资格考试，但已然形成的管理人分级制度也反映出了我国对破产管理人素质的高度重视。这样具有较为明确的标准和条件划分等级的制度有利于激发地区破产管理人之间形成一种良性竞争机制，促使其不断提高业务能力和处理破产案件工作的质量和效率，也与国家对于管理人能力的重视相契合。
（三）推动破产程序有序进行
对管理人进行分级选任和管理的办法能够使法院更加具有针对性地为破产案件选出合适的管理人，真正达到破产管理的效果。这种“精准选任”的方式有效避免了之前随机选任带来的程序上拖沓缓慢和能力上不对口的现象，是对现阶段紧张的司法资源的高效节省。并且由法院来进行分级选任，能够推动破产程序的公平、公正、有序、有效开展，避免因管理人选任的不到位留给债务人时间和空间进行抽逃资金等一系列恶意逃债的行为，也避免了管理人同债务人恶意串通利用管理人在破产案件中的主导地位侵害债权人利益现象的发生，充分保障了债权人的合法权益。当然，对管理人分级选任的管理制度也能够加速促进整个社会资金的流动运转，及时解决债权债务纠纷，化解社会矛盾，有利于破产案件的尽早合理解决，促使破产企业及时退出市场，优化社会资源。
三、 破产管理人分级制度的缺陷
（一）造成行业内部两极分化现象严重
将破产管理人划分等级的做法固然解决了管理人业务水平、工作能力不一的问题，但是另一方面也逐渐造成了我国管理人两极分化的现象。具体表现为较高级别的管理人能够从事更多的专业性较强且复杂重大的破产案件，能够接管破产案件的机会也较多，在处理案件的过程中可以积累大量的实务经验，其工作能力也能够在此过程中得到不断的提升，获得的报酬也因此较多。而稍低级别的管理人囿于当前破产管理人分级制度下对其能够负责案件种类的限制，一般只能接手较为简单、资產较少的案件，总体从事破产案件的机会也少。他们本身因为缺乏相应经验或工作能力欠缺而被评为较低级别的管理人，后又因为处于较低级别而无法接手更多的案件来积累经验，尤其是重大复杂、财产较多的破产案件，反过来又因此被限制了发展，导致缺乏实践经验的还是缺乏、工作能力不足的依然不足。此外，在报酬方面由于较低级别的管理人一般都从事一些小额的、资产较少的破产案件，在某些情况下，他们可能都无法获取报酬，甚至还需要自行垫付破产费用，严重打击了他们从事破产工作的热情和积极性。在我国法院仍然采取现有标准和方式对破产管理人分级的情况下，稍低级别的管理人很难升级为较高级别的管理人。长此以往就造成了恶性循环，只能使好的越来越好、差的越来越差，严重影响我国管理人队伍整体素质的提高，同时也不利于刚刚入行从事管理人职业的社会中介机构、不利于整个管理人团体的成长和发展。
（二）阻碍破产管理人行业整体发展
根据《指定管理人规定》，各地法院一般只能从当地的管理人名册中指定具体破产案件的管理人，对于商业银行等金融机构以及全国范围内影响重大、法律关系复杂的破产案件，才可以从所在地区高级人民法院编制的管理人名册列明的其他地区管理人或者异地人民法院编制的管理人名册中指定管理人。从最高人民法院司法解释的规定中可以看出，当指定管理人接管破产案件时，通常都只能局限于本地区的管理人。这种规定虽然考虑到了当地的管理人应该对当地的企业更为了解，处理破产案件时能够更得心应手，但也造成了不同地区之间的管理人并不流通的局面，管理人行业内部也缺乏一定交流机制。显而易见的是，就我国当前总体经济发展状况而言，与东部沿海发达地区比较，我国西部内陆地区的经济相对落后，企业数量相对较少，所以法院受理破产案件的数量也相对较少，相应地区的破产管理人处理破产案件的数量也相应较少。当地的破产管理人缺乏经验和实践操作机会，若再加上法院的管理人分级制度，一些刚刚入行或者工作能力暂时有所欠缺的破产管理人就几乎没有处理破产案件的机会。不同地区的破产管理人处理破产案件的机会和数量存在差异，进一步使得各地区的管理人之间能力和水平具有差异，从而造成全国范围内管理人整体发展不均衡、管理人素质参差不齐的现象。况且就管理人行业而言，我国缺乏专门的官方性组织，没有固定的行业协会和沟通机制，各地区管理人也并不流通。国家缺乏对管理人行业发展的整体引领机制和思路，各地区的管理人各自为营，阻碍行业整体发展。
（三）导致破产管理人不平等职业环境的产生
《指定管理人规定》里明确规定，各地法院一般应当根据管理人名册所列名单随机公开指定管理人，可以采取的随机方式有轮候、抽签、摇号等。对于商业银行等金融机构或在全国范围内具有重大影响的案件，可以采取公告方式邀请管理人名册中的社会中介机构参与竞争并从中指定管理人，即在指定管理人时以随机指定为主要方式，以从竞争中指定为辅助方式。但以摇号、抽签等方式随机指定管理人的方式本身就存在较大的灵活性，法院在其中的可操作空间也较大，在对管理人进行分级的过程中也可以适当地进行干预和操作，让一些与法院有利益牵扯的破产管理人成为较高级别的破产管理人。实践中出现了有些社会中介机构短时间内连续被指定为管理人，而有的中介机构可能一年到头都没有一次被指定为管理人的现象，而且这种现象的存在还比较普遍。另外，以一定的标准对管理人分级并限制不同等级管理人所能接手案件种类的做法本身就是一种不平等的现象，造成了管理人职业环境的不平等，管理人的能力在一定时间内固然存在高低差异，但是其所享有的被平等对待的权利都是一样的。而且有些法院对于管理人等级的划分以其从事破产工作的年限为标准，这样单纯以所谓的从业时间论资质的做法，难免会有些偏颇，也无法使各管理人信服，容易降低法院的威信力和公信力。这种不平等的职业环境不仅不利于管理人良性竞争机制的形成，也不利于破产管理人自身能力和素质的提高，打击其工作积极性。 （四）缺乏固定的管理人团队和整体运作模式
我国目前的管理人名册中的管理人大多为律师事务所、会计师事务所等社会中介机构，破产清算事务所只占据极少数，这就意味着多数破产案件的管理人并不是专门从事破产案件的机构或个人。在处理破产案件的同时，这些管理人还有其他的社会工作需要完成，即便是法院管理人名册中较高级别的管理人都很少有专门的管理人工作团队。而且对于较为优质的律师事务所和会计师事务所这样的社会中介机构而言，他们实际上在其他领域拥有更多的业务，并不以破产业务作为主要业务。在处理破产案件时很多都是临时组成管理人团队，管理人的队伍具有较大不确定性和随机性。但是对于破产案件尤其是重大破产案件这种较为复杂、社会影响力大、牵扯人员多、涉及资金大的案件，需要更多的人员进行分工合作去完成复杂繁重的工作，也需要一定的默契和配合。在团队人员同时兼任其他社会职务的情况下，他们的主要精力一般都放在处理其他工作上，无法全身心地投入到工作之中，容易拖慢破产程序的进程。此外，在无固定管理人团队的情况下，在处理复杂案件时，管理人之间分工配合不够默契、凝聚力不强，短时间内无法高效完成工作任务。造成这种现象的原因，除了受我国的历史传统影响外，管理人分级制度和指定管理人方式的不确定性也是重要因素。因为一旦固定了管理人团队就代表团队要有日常的固定成本支出，而随机方式指定使管理人团队无法得知是否能够接手破产案件，也即无法确定团队的工作所获报酬是否能够满足日常开支的需求和分给各个成员的报酬，所以在分级制度和随机选择方式的制约下目前也难以形成固定的管理人专业运作团队来专门从事破产企业管理工作。
四、 完善管理人分级制度的思考
（一）改变法院随机指定管理人的方式
笔者建议，在法院指定管理人时取消抽签、摇号等能够留下可操作性空间的随机不确定的方式，在指定管理人时可由具有接管破产案件意愿的破产管理人向法院提交相应企业破产案件的处理计划，以公平方式进行公开竞争。为了减少法院的工作量并提高处理破产案件的效率，法院可采用限制每个破产案件报名数量的方法。例如，规定稍微简单的破产案件每次只能由两名管理人报名，稍微复杂一些的破产案件每次可以由3—4位破产管理人报名。可以采取网上报名的方式，实行先到先得，既做到了公开透明，也减少了法院在其中的可操作空间。确定破产案件报名的管理人后，再由法院组成的专家评审委员会对不同管理人的方案进行审核，确定最终管理人。出现没有管理人报名的情况时，法院可以采取随机方式指定管理人。这样就能够减少随机方式的不确定性，增强指定管理人工作的透明度，让有意愿从事破产案件的管理人都有一个凭借实力公平公开竞争的机会，减少了不平等现象的产生，也让真正有能力、有资质的管理人能够接手破产案件。根据我国现状和管理人分级制度在一定程度上的优越性，暂时无法改变管理人分级制度，所以可以继续对管理人进行分级，但应当建立更为公平公正公开的等级考核认定机制，所有法院都应当有明确的进入和退出机制，在指定管理人时应当更加开放包容，如果有较低级别的管理人对从事较为重大复杂破产案件的工作具有强烈意愿，法院应当酌情给予一定的参与和学习机会，促进其能力的提高和工作经验的积累。
（二）组建专门的管理人协会，推进管理人职业化发展
世界上许多其他国家都设立了专门的破产事务管理机构，如英国的破产署、美国的破产托管人管理办公室、加拿大的破产监管办公室、俄罗斯的联邦政府企业重整与破产管理局。目前我国只有少数地区（如厦门、杭州、济南、南京等）设立了破产管理人协会，为了更好地促进管理人行业的发展，笔者建议在全国范围内普遍性地建立破产管理人行业协会，加强各地管理人之间的交流。国家也要尽快出台关于管理人队伍建设的统一规划和发展办法，鼓励不同地区的管理人之间加强交流沟通，定期举办业务培训会和经验交流会，召开全行业的会议，交流各地在处理破产案件时遇到的疑难问题以及如何更好地推动破产程序全面有序展开，发展我国的管理人团队。国家应当有所侧重和倾向，落实扶持性政策，着力提高全地区、全行业管理人的素质，促进我国管理人队伍的整体发展。
同时，笔者建议国家应该鼓励管理人团队的专业化、职业化发展，可以对外国相关制度进行一定借鉴，如法国实施的破产管理人专职制度。推进管理人的职业化进程，使管理人全身心地投入到破产工作中，提高工作效率，也有利于我国管理人行业走向更加专业化、职业化的道路，同国际社会接轨。未来，为了进一步规范管理人群体，减少不同地区管理人的能力差异，国家还可以设立破产管理人职业资格考试，将其作为和国家统一法律职业资格考试、注册会计师考试等一样的行业内部职业资格准入考试，进一步优化我国管理人的职业环境，提高管理人团体的整体素质。
（三）逐步放开管理人执业的地域限制，促进市场化发展
我国只能从当地管理人名册中指定管理人的规定限制了破产管理人的流通和市场化发展，这样的规定相當于设置了一定的地域保护，同我国市场化社会经济的发展也不相适应。在将来，我国应当逐步放宽对管理人的地域限制，使各地区的管理人都能够加入破产案件中，保障行业内部的充分竞争，让其他地区有能力的破产管理人也能够接管本地的破产案件。在管理人职业化发展的进程之中，放开地域限制、促进市场化发展也是破产管理人整个行业未来的发展趋势。
以实行破产管理人分级制度为主流的今天，无疑是对过去破产管理人管理制度优化的结果。但如何解决管理人分级制度存在的问题、改善和优化管理人的职业环境、具体配套措施如何落实等在我国的立法层面仍然留下了很大的发展和完善空间，在理论层面也需要更加深入的探讨，此外也有待于在司法实践中进一步推进和落实。
参考文献：
[1]王欣新.论新破产法中管理人制度的设置思路[J].法学杂志，2004，25（5）.
[2]深圳市中级人民法院破产案件管理人分级管理办法（2013年5月15日本院审判委员会民专会2013年第7次会议通过）[Z].
[3]最高人民法院关系审理企业破产案件指定管理人的规定[Z].
[4]徐建新.破产案件简化审理程序探究[M].北京：人民法院出版社，2015.
作者简介：
李晓涵，女，山东聊城人，湖南师范大学法学院学生。
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