协商治理视角下邻避效应化解的策略分析
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[摘 要]垃圾焚烧发电项目的建设和运营，会给周边区域的环境质量、经济发展和公众的身体健康带来潜在风险，成为当前我国频遭邻避效应的典型设施。杭州市和仙桃市的垃圾焚烧发电项目在遭遇邻避抗议后，短期内原址获得重启并建成运营，展示了协商治理视角下化解邻避效应的有效路径和经验策略，值得其他地方借鉴。
[关键词]垃圾焚烧发电;邻避效应;协商治理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.12.088
[中圖分类号]D669.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）12-0-04
0 引 言
随着城市人口集聚日益加快，城市生活垃圾产生量每年以8%～10%的速度增长，2016年全国城市生活垃圾清运量达到20 362万吨。从垃圾处理能力来看，我国长期采用卫生填埋方式处理生活垃圾。面对快速增长的生活垃圾，分布于大中小城市周边的垃圾填埋场在剩余库容、使用年限上承受着较大的压力，有的长期超负荷运转。为缓解“垃圾围城”对城市发展的影响，减少垃圾填埋场对土地资源占用和地下水体污染的潜在影响，建设垃圾焚烧发电厂成为国内城市的必然选择，但由于垃圾焚烧过程中排放的烟气、二英等对人体健康存在潜在危害，常遭到周边公众反对。这种抗议将具有负外部性的公共设施建在居住地附近的情绪化反应乃至冲突行为，即邻避效应。国内垃圾焚烧发电项目遭遇邻避效应的事例时有发生，其中杭州九峰垃圾焚烧发电项目和湖北仙桃垃圾焚烧发电项目（以下简称九峰项目、仙桃项目），分别在2014年5月10日、2016年6月25日爆发了激烈的邻避事件，导致项目陷入停建状态。但地方政府在较短时间内调整了邻避设施选址决策模式，成功化解了邻避效应，得以在原址重启项目建设，成为目前仅有的两起成功案例。本文在分析上述案例邻避效应生成逻辑的基础上，分析了协商治理视角下化解邻避效应的具体策略。
1 风险感知、利益损害与邻避效应的生成逻辑
贝克在《风险社会》的开篇写道：“在发达的现代性中，财富的社会化生产与风险的社会化生产系统相伴。稀缺社会的财富分配逻辑开始向发达现代性的风险分配逻辑转变。”他认为，工业社会推动人类文明进步的同时，无法规避带来的副作用，这是科技进步过程中人类自身所制造的风险。典型的如核能利用过程中面临着核燃料泄漏带来的辐射性风险。但对于究竟何为“风险”一直处于争论中，即风险是客观存在的，还是人们主观建构的产物。在哲学意蕴上，客观主义视角认为风险是与主观价值相分离、独立于人的主观知觉的客观实体，只有掌握科学知识的专家通过严谨的计算方法，得出评判风险大小的具体数值。建构主义视角认为风险不是客观实在物，而是由社会、文化、心理等诸多因素影响的社会建构物，不存在独立于人的意识的客观风险。与此相应，风险的心理测量范式和风险文化理论都强调了风险的主观建构性，凸显了个体心理、社会文化对风险感知的内在影响及产生的感知差异。事实上，某一风险事物既具有客观的实在性风险（Real Risk），又包含个体基于自身知识水平、生活经验而感知到的风险，实在风险—感知风险（Perception Risk）构成了公众理解风险事物的连续谱。实践中，专家和公众的风险感知因知识水平、生活经验、价值观、社会角色及主观偏见等因素影响而呈现较大差异，这便成为面对同一风险源，公众风险感知水平过高而强烈抵制邻避设施选址的心理基础。
以垃圾焚烧发电厂为例，存在客观实在性风险，如垃圾堆积产生的臭气、渗滤液对水源造成污染、焚烧过程中排放的烟气和二英等有害物质。这些风险因素都是客观存在的，只是存在是否符合国家标准的问题，一旦控制不当就会影响周边的环境质量和公众的健康安全。地方政府在邻避设施选址过程中，主要依靠科技专家对项目的客观风险进行评判，是一个运用概率计算得出的冰冷数值，认为通过有效的技术控制手段和严格的监管措施，可以确保风险在可接受范围内。但是周边公众并不认同专家的风险评判，他们依据自身的生活经验、知识能力以及群体间信息交流、大众传媒报道等途径，形成含有主观建构成分的风险感知水平。由于政府（专家）与公众间缺少有效的风险沟通，公众的风险感知水平通常明显高于专家的理性判断，基于健康风险的隐忧，反对垃圾焚烧发电厂成为他们理性的选择。
在技术层面，尽管当前可以有效控制垃圾焚烧发电厂带来的潜在风险，但从风险分配的公平性角度来看，项目周边区域集中承担了邻避设施的风险和负担，但其收益却广泛分布，这种损益之间的不匹配加剧了公众的抵制情绪。在经济利益层面，邻避设施是全体社会成员生产生活所必需的公共产品，但其负外部性成本却强加给周边区域。对居民而言，直接损失如房产贬值、搬离住所的成本支出;间接损失，如邻避设施所在地遭到污名化影响，给当地经济发展环境带来负面形象，导致招商引资、产业发展（如旅游业）变得异常困难，从而导致该区域经济社会发展陷入恶性循环。因此，公众得不到合理的利益补偿时，自然会反对不受欢迎的邻避设施落户。国内垃圾焚烧发电邻避案例显示，政府实行封闭式决策，过于依赖技术专家的专业知识和科学理性，而忽视公众的信息知情权、决策参与权和利益诉求表达权，“政府—企业—公众”缺少有效的风险沟通和利益协商表达渠道，导致垃圾焚烧发电项目频遭邻避效应。
2 垃圾焚烧发电项目邻避效应典型案例解析
生活垃圾处理的基本原则是减量化、资源化、无害化。2000年以来，面对“垃圾围城”的困局，国内大中城市借鉴欧美、我国台湾等地垃圾焚烧处理的先进经验，推动垃圾焚烧发电项目建设。2007-2016年，国内垃圾焚烧发电厂由66座增长至249座，且当前还有大批项目正在建设中。在此过程中，各种规模邻避效应不断出现，其中九峰项目和仙桃项目是仅有的两起短期内化解冲突的成功案例。 2.1 杭州市余杭九峰垃圾焚烧发电项目邻避事件
（1）事件过程。近年来，杭州市城市生活垃圾总量快速增长，其中，2013-2016年产生总量由308万吨增至378.8万吨，折算为全市每天生活垃圾产生量超过1万吨。然而现有的垃圾焚烧处理能力较弱，跟不上垃圾增长速度，全市唯一的天子岭垃圾填埋场长期超负荷运转，库容承载能力不足6年，急需新建垃圾焚烧厂。余杭区中泰街道原九峰石矿废弃区，四面环山，相对偏僻，政府部门经过前期勘探，拟将该地作为垃圾焚燒发电项目的选址地。2012年8月，杭州市成立了九峰垃圾焚烧项目建设工作领导小组，明确该工程由杭州城投集团、杭州环境集团和杭州路桥有限公司共同投资建设。2013年10月，项目通过立项审批;同期成立杭州九峰环境能源有限公司，着手编制选址论证报告。2014年4月22日，浙江省住建厅发布《关于（杭州市）杭州九峰垃圾焚烧发电工程的批前公示》，迅即引起周边村民和附近商品住宅小区居民的极大关注。公众主要担心垃圾焚烧发电厂会对环境质量、资产价值及身体健康等带来多重负面影响。此后，公众就水源地污染、环境影响评价等问题，不断向街道办、区政府、市环保局、市规划局进行信息咨询，并发起万人签名抗议活动。直至冲突发生前，地方政府和公众尚没有就项目选址达成共识。5月10日，大量群众涌上02省道和杭微高速余杭段，导致交通长时间中断，并出现打砸车辆和围殴执法人员行为，造成多名警察、辅警和群众不同程度受伤。5月11日下午，杭州市政府召开新闻发布会，通报了中泰邻避事件的发生情况。市政府领导表示，九峰垃圾焚烧发电项目需要经过严格的科学论证和报批环节，需要取得群众的理解支持，一定把这个项目做成求得最大公约数的环保民生工程。同时，余杭区政府也表示“在项目没有履行完法定程序、征得大家理解支持的情况下”，承诺坚持“两不开工”原则，九峰矿区停止一切与项目有关的作业活动。至此，九峰项目陷入停滞状态。
（2）焦点问题。公众反对九峰项目的焦点问题，体现在3个方面。①项目建设信息公开不及时、不透明。杭州市为缓解生活垃圾快速增长与处理能力不足间的矛盾，早在2012年就已启动九峰项目的建设工作，相关部门的领导多次到九峰矿区调研选址工作。但直至2014年4月，杭州市规划局发布《杭州市环境卫生专业规划修编（2008-2020年》征求意见稿、省住建厅发布《关于（杭州市）杭州九峰垃圾焚烧发电工程的批前公示》两则文件，有关九峰项目的官方消息才陆续为公众所知晓。在此之前已完成了项目立项审批、成立项目公司、编制选址论证报告等工作。②公众决策参与权缺失。建设垃圾焚烧发电厂是一项公共政策议程，地方政府在决策制定过程中，既要遵循科学化原则，依赖专家的专业知识和科学方法，拟订决策方案;又要注重发挥民主化优势，有序吸纳公众参与决策过程，表达意见建议或利益诉求。九峰项目的封闭式决策特征明显，主要依赖专家的风险评估与决策方案。由于公众对垃圾焚烧发电的工艺、流程、技术及有害物质排放控制等，缺乏科学理性的认知，在信息公开不透明、决策参与途径缺失的情况下，有关项目风险的虚假信息广为流传，加剧了公众高风险感知判断。③项目利益补偿机制不明晰。对项目周边公众进行合理的利益补偿，是化解邻避效应的重要手段。九峰项目在前期规划选址阶段，对外发布的主要是项目本身的信息，至于村民的土地征收、房屋拆迁补偿方案，支持地方产业发展的优惠政策和环保补偿机制等，缺乏明晰的承诺。这让公众相信邻避设施带给他们只有健康风险和利益损失，不公平感油然而生。
2.2 湖北仙桃垃圾焚烧发电项目邻避事件
（1）事件过程。仙桃市是湖北省直管县级市，为武汉都市圈西翼中心城市。2010年以来，仙桃市推进城乡环卫一体化改革，坚持“一把扫帚”扫到底，统一清扫收集城乡生活垃圾。在改善城乡环境卫生的同时，全市每天生活垃圾产生量超过800 t，节假日期间甚至达到1200 t。全市唯一的垃圾填埋场严重超负荷运行，库容告急，破解“垃圾围城”指向了焚烧处理。仙桃项目位于干河街道郑仁口村，占地8 hm2，设计能力为日焚烧垃圾1 000 t。项目获得省环保厅环境影响报告书批复、省发改委立项核准后，仙桃市政府采取BOT方式启动项目建设。2016年6月25日，此时垃圾焚烧发电厂开工建设已逾2年，烟囱施工至70 m高，工程总量完成70%时，突然遭遇邻避效应。项目周边公众反对垃圾焚烧发电厂选址，纷纷走上街头进行抗议，形成大规模群体性集聚，部分情绪激动的公众试图封堵沪渝高速公路。6月26日12时，仙桃市委市政府宣布停止垃圾焚烧发电项目建设。
（2）焦点问题。国内其他邻避案例集中发生于项目规划选址阶段，而仙桃项目是在工程开工后，工程总量完成过半时，瞬时遭到周边公众的邻避抗议。从事件发生过程、项目重启建设后相关资料分析，该项目建设信息不公开、不透明异常突出是引发公众抗议的焦点问题。作为环保民生设施，垃圾焚烧发电项目涉及立项选址、可行性研究、初步设计、环境影响评价等环节，需要经过严格的论证和报批过程。在决策上，既要发挥专家的知识、技术优势，又要吸纳公众的意见表达，统筹各方利益后形成整体性方案，从而保证项目合法合规地开工建设。然而仙桃项目建设2年来，周边公众并不知晓该工程为垃圾处理设施，施工现场甚至连工程概况信息牌都没有树立。公众偶然获知距离居住区很近的工程项目竟然是垃圾焚烧发电厂，联想到垃圾堆积产生的臭气、焚烧中排放的二英以及不相信政府会监督垃圾焚烧厂规范运营，出于健康风险隐忧和长期被政府蒙蔽的愤怒情绪，自发地走上街头抗议该项目。
3 协商治理视角下邻避效应化解的策略
邻避设施是人类工业化、城市化的产物，20世纪70年代以来，欧美及我国台湾地区相继爆发大规模抗议活动，国内邻避抗议对象集中于垃圾处理、PX和核电等设施。基于当前我国社会维稳的刚性要求，遭遇邻避效应的项目大多以失败告终，这也似乎表明邻避设施的选址建设陷入无解困境。但是杭州市和仙桃市的垃圾焚烧发电项目，在遭遇邻避效应的短短几个月后，得以在原址重启并相继于2017年11月、2018年4月建成运营。两起案例发生的时空背景不同，但在应对策略上显现了一致性逻辑。党的十九大报告提出坚持以人民为中心的发展理念，发挥社会主义协商民主的重要作用，众人的事情由众人商量，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。本文认为，建立“政府—设施建设运营企业—公众”协商参与治理机制，消解公众风险感知差异，形成利益补偿与多元主体共享发展格局，是化解我国邻避效应的有效路径。具体可采用以下策略。 3.1 以信息公开为基础，建立政府邻避决策信用承诺机制
邻避设施的负外部性、成本收益分配非均衡性特点，决定了规划选址和建设运营阶段易遭到公众反对，但此类设施为社会成员生活所必需，政府有责任进行规划选址和建设运营，建立政府邻避决策信用承诺机制。从国内诸多案例来看，项目规划选址和建设信息不公开、不透明，本质上为邻避效应埋下了隐患。政府部门前期耗费大量时间和成本，依靠专家进行科学化选址决策，但没有及时主动地向公众阐述项目建设的紧迫性、采用技术的先进性与安全性、给予公众补偿的合理性与持续性等核心信息，也没有严格按照项目立项的法定程序开展工作，最终造成项目建设信息一旦被公众知晓，必然引起冲突抗议。杭州和仙桃地方政府反思项目遭遇邻避的原因后，都将信息公开透明作为做好群众工作的突破口，切实保障了公众在规划选址、施工建设和运营监管等全环节的信息知情权。同时，政府行使的是公共权力，只有坚守信用，才能赢得公众的信任。如余杭区政府提出“两不开工”承诺，仙桃市承诺没有征得群众理解支持的情况下一定不开工。事实上，两地政府最后都不折不扣地兑现了上述承诺，获得了群众的充分理解和支持。
3.2 以风险沟通为前提，提升企业技术标准与社会责任能力
风险是现代社会的基本特征之一，但在风险的科学评判标准上，专家依赖科学理性计算得出的风险水平，始终与公众依赖社会理性感知到的风险水平间存在较大差异，且专家通常难以说服公众。公众对垃圾焚烧发电厂的风险感知，来自有关烟气、二英和地下水源污染对健康的危害。缺乏理性认知的公众，健康风险隐忧甚至成为他们反对邻避设施的唯一理由。目前，在技术层面，只要设施运营企业有较强的社会责任感，购置先进的设备和技术，规范操作，就能够较好地规避上述风险。因此，做好政府（专家）与公众间的风险沟通是化解邻避效应的基本前提。九峰项目、仙桃項目反思邻避事件后，实施了有效的风险沟通。一是积极发挥行业标杆项目的示范作用。杭州组织82批次，共4 000多人次;仙桃组织19批次，共2 100多人次，前往苏州市、常州市、广州市等地运营优良的垃圾焚烧发电厂参观考察，以所见所闻消除公众对垃圾焚烧发电厂的风险疑虑。二是坚持问计问需于民，开展干部进村入户大走访，创新宣传方式手段，提高公众对垃圾焚烧发电的理解接纳水平。此外，当前我国垃圾焚烧发电行业发展迅猛，企业技术水平、管理能力参差不齐，违法违规排放现象时有发生。因此，要主动引进行业技术水平领先的垃圾焚烧企业，不断改进技术标准，提高企业社会责任的履行能力。例如，九峰项目引进光大国际作为设施建设运营单位的一个重要原因，是公众参观该公司常州项目后投出的信任票。
3.3 以经济补偿为动力，打造“政府—企业—公众”利益共同体
经济补偿是最早用来缓解公众邻避抗议的制度设计，如我国台湾地区创立的环保回馈金制度，主要用于垃圾焚烧厂周围环境美化、加强环境监测、提升周边居民教育文化水平或医疗保健水平等领域。我国垃圾焚烧发电项目选址主要位于城郊或偏远农村地区，周边居民从事农业为主，经济发展水平相对落后，现代产业发展能力不足。从经济发展角度分析，给予项目周边居民合理的经济利益补偿，是公众接纳邻避设施的基础动力。而当政府（企业）与公众间进行良好的风险沟通后，以邻避设施建设为契机，推动地方基础设施建设，带动新兴产业发展，获得与企业共享发展的机会，是项目周边公众的急切需求。在具体补偿措施上，九峰项目综合运用了多种补偿方式，如项目周边300 m防护距离内实行土地征迁、房屋搬迁补偿，单独划拨66.7 hm2土地指标用于项目周边产业发展，新建高速公路进出口匝道供垃圾运输车使用，设立环境改善专项资金等。仙桃市将项目周边6个村庄进行美丽乡村建设改造，给予资金、政策扶持，将垃圾焚烧发电项目扩展为循环经济产业园，给周边公众带来新的发展机会。因此，打造“政府—企业—公众”利益共同体是获得公众理解支持的关键举措。
3.4 以参与监督为保障，构建协商互信的邻利型社区
国内邻避效应此伏彼起，表明公众的环境健康权利意识提升，走上街头抗议邻避设施选址决策，本质上也是公众参与表达的方式之一。邻避设施建设运营是一个长期的持续过程，要保证企业合法合规地运营，除了企业坚持行业自律、政府部门加强监管外，建立有效的参与监督机制必不可缺。协商治理是吸纳公众有序参与、培育公共理性，实现多元主体互动合作的重要渠道，有利于打破政府封闭式决策模式，是提高决策民主化水平的重要渠道。在我国基层治理实践中，已涌现大量成功的协商实践案例。九峰项目和仙桃项目得以建成运营，公众全过程协商参与监督发挥了重要作用，如通过“装树联”信息公开机制，实时公布垃圾焚烧过程中废气排放指标数据，增加第三方机构二英检测频率，聘请村民监督代表，督促查看项目建设运营状态等。因此，围绕垃圾焚烧发电厂规划选址、建设运营全过程，政府、企业、公众三者间应通过理性协商、参与监督，达成一致性共识，提升多元主体间的信任水平，积极构建协商互信的邻利型社区。
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