浅析地方政府融资平台融资困境
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摘要：本文主要针对我国地方政府融资平台在现阶段发展过程中，受政策等因素影响所遇到的融资困境，并进行了淺析，提出相应的对策建议。
关键词：地方政府 融资平台
一、政府融资平台定义
根据《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），地方政府平台定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
根据银监会《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》，地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。
随着我国城市化发展进程进入新阶段，城市建设规模日益扩大、基础设施项目建设对资金的需求也在日益加大。目前各地政府通过各种不同的方式成立了政府投融资平台，担任基础设施项目建设的投融资主体，具有政府部门和国有企业双重角色。
二、政府投融资平台的传统投融资模式
目前，各级政府的投融资平台多以城投公司为主要载体，一般主要负责城区土地一级开发、基础设施建设投资和保障性住房建设投资，其主要资金来源于土地一级开发收入以及路桥通行费收入。
随着我国城市化进程的不断推进，基础设施项目建设投入持续增大，城投类政府融资平台主要依靠负债融资，通过时间换空间，来完成政府每年下达的大量建设任务，这是平台公司负债扩张的最主要源头。
平台公司的负债主要偿债来源于土地一级开发收入以及路桥通行费收入。政府向平台公司下达建设任务时，除了配置项目启动资本金外，一般会对应匹配对应的土地用于平衡建设总投资，平台公司通过融资完成项目建设及匹配土地一级开发后，通过出让土地的回笼资金用于偿还该项目产生的负债。
三、政府投融资平台的融资困境
（一）政策困境
1.受《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）等政策文件影响，政府融资平台债务规模逐渐受到控制，基础设施建设等公益性项目，不能再进行负债融资，以前的公益性项目债务全部纳入省级财政债务系统管理，统一由政府发行政府性债券进行置换。政府平台作为政府公益性项目的承建主体，仅能依靠全额财政资金进行建设：
2.受《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）等政策文件影响，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，各级政府土地储备机构实行名录制管理，未进名录的土地储备机构，不再具备土地一级开发资质。以重庆市为例，自国土资发[2012]162号文发布以后，重庆“八大投”“按规划、带项目、批土地”的建设模式不再执行，且存量未完成征拆的储备土地，亦不能抵押融资或者作为一级开发项目进行融资，储备土地这一主要偿债来源逐渐减少。
（二）经营困境
1.平台公司公益性项目多以政府信用为其负债融资业务背书，其融资业务在资本市场深受追捧，在这个过程中，平台公司过度融资的冲动得到充分释放。地方政府、平台公司以及金融机构三方达成默契，重复抵押、多头融资等种种不规范的情况屡屡发生。同时，部分平台公司反复通过借新还旧的方式，不断滚大负债，使得政府债务偿债压力不断增大;除此之外，通过多头融资等方式融来的资金支出不受约束，容易导致资金被挪用，一旦发生重大投资风险，将会引起连锁反应，直接危及地方金融生态稳定：
2.由于我国经济体系区域化差异明显，经济发达地区城市化进程基本结束，欠发达地区城市化进程仍在推进，使得平台公司发展水平也各不相同。发达地区的平台公司多转型为城市服务运营商，欠发达地区则仍以基础设施建设为主营业务，除了政府融资职能外，少有能够达到自主经营、自负盈亏的主营业务。另外，多数政府平台公司为以前政府负责管理基础设施建设的行政部门转型而来，其管理模式、高管任命以及人才聘用多采用政府下派或者政府任命的模式，从而缺乏真正懂得市场化经营管理的人才。
四、思路及对策
（一）创新融资模式，巧抓政策机遇
国家对政府融资平台公益性项目融资职能的剥离并不是“一刀切”，而是循序渐进的，平台公司应根据建设资金需求，制定长远的融资计划。对于资金需求压力较大、时间较为紧迫的项目，应主动与政府财政部门以及金融机构紧密衔接，以及时获取合规的资金来源，比如政府债券资金、路桥采买服务资金等;对于资金需求压力较小、时间较为宽松的项目，应寻求较为长期的资金来源，比如试探PPP模式、设立基金进行股权融资等;
（二）围绕主业优势，盘活优质资源
政府融资平台要盘活优质资源，比如储备土地，虽然平台公司被逐步剥离土地储备职能，但存量的已开发土地，以及成熟的储备土地管理模式仍在市场上具备竞争的优势。土地虽不能再作为公益性项目的融资杠杆，但可以尝试进行商业化经营。对于地段较好的土地，可以与具备二级开发资质的开发商联合进行土地一二级联动开发，从而通过土地入股的形式获取股权注资：对于低端较差的土地，可以尝试进行养老、体育等与民生保障性项目，与其他公益性机构合作，盘活土地资源。
（三）整合产业链，寻求转型发展
政府融资平台作为基础设施项目业主，是政府和建设方、运营方中间天然的纽带，在公益性项目融资职能被逐渐剥离的情况下，可以利用自身体量大、具备项目主导权的优势整合资金较为充裕的建设方和运营方，利用被整合方的融资能力为具备优质现金流的项目建设提供资金支持，项目建成后，利用运营企业的经营优势，为项目创造可回流的现金流闭环。
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