美国金融监管协调机制的发展及对中国的启示
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摘 要：金融监管协调机制是完善金融监管体制的重要环节，也是防范系统性风险的有力保障。2008年全球金融危机后，加强金融监管协调机制建设成为国际共识和发展趋势。本文分析美国金融监管协调机制的发展和具体做法，并对我国的监管协调机制建设提出启示。
关键词：美国金融;监管协调机制;启示
一、金融危机前美国的金融监管架构和协调机制
美国于1999年实施《金融服务现代化法案》后，结束了长达66年的金融分业经营，开启混业经营时代，但监管体制仍采取机构监管和功能监管相结合的模式。美联储（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）及州政府监管机构对银行、证券、保险机构实行分业监管;FED对金融控股公司实行并表监管，FDIC、OCC、SEC等对金融控股公司的子公司、附属公司实行功能监管，即所谓的伞形监管模式。
金融危机前为减少重复监管，美国也建立了一些金融监管协调机制。如在联邦层面，财政部、FED、SEC、CFTC建立了金融市场工作组（PWG）;FED、FDIC、OCC、联邦信用合作机构（NCUA）和消费者金融保护局（CFPB）共同成立了联邦金融机构检查委员会，该委员会负责制订统一的监管准则和报告模式，如“骆驼评级体系”等。但此时的金融监管协调机制多为松散的论坛性质，目的是为监管者提供一个交流对话的平台，不具有强制执行力，协调效率较低，此外，多为同一行业监管机构的协调，没有一个牵头者对系统性金融风险负责，也很少开展跨行业的交流协作。
二、金融危机后美国的金融监管协调机制建设
金融危机后，美国为防范系统性风险对金融监管架构进行了大幅调整，在微观审慎的基础上构建起宏观审慎监管体系。宏观审慎管理和系统性风险防范对金融监管协调提出了更高的要求，为此美国围绕系统性风险防范建立起跨行业的、统一的监管协调机制，开展了一系列监管协调与合作行动。
（一）机构层面：设立金融稳定监督委员会，统筹推进跨行业监管协调，强化系统性风险防范
金融稳定监督委员会（FSOC）的成员几乎涵盖美国主要金融监管机构，是美国层次最高、涉及面最广的协调机构。委员会由10名有投票权的成员和5名列席成员组成。拥有投票权的成员为九个联邦金融监管机构成员和1个拥有保险专业知识的独立成员。FSOC设有副手级委员会以及特别顾问、技术和专业委员会。其中特别顾问、技术和专业委员会包括系统性风险委员会、金融市场设施和支付、结算、清算设施认定委员会、非银行金融机构认定委员会、监管和处置计划委员会以及数据委员会等。FSOC通过召开会议形成各项决策，表决通过后付诸实施，会议频率能少于每季度1次。
（二）立法层面：协调推进监管规则的制订和细化，减少监管空白
针对危机中暴露出的监管漏洞，美国通过了旨在全面加强监管的《多德-弗兰克法案》。该法案在许多关键问题上只做了原则性规定，政策的实施还需要制订具体的监管条例和细则，特别是资产管理等交叉性金融产品或监管空白领域。为此，FSOC组织各成员机构对法案中涉及的具体法规和条例进行了梳理和整合，制定了《整合立法路线图》，提出了系统性风险监测、大型高度关联金融公司监管等13项重要立法任务，明确了职责机构和立法进程的时间节点。FSOC要求立法的每个阶段都要经委员会会议表决通过后实施，还成立了一个跨行业律师团为立法提供法律支持。截至2018年，FSOC已统筹完成或公布了《系统重要性非银行金融机构认定标准》、《加强非银行金融机构监管》、《系统重要性金融基础设施认定标准》、《资产管理活动和产品风险管理》、《货币市场共同基金管理》等立法和提案。
（三）行动层面：协调监管机构强化系统性风险识别和防范，加大监管力度
一是FSOC牵头协调监管机构开展系统重要性非银行金融機构的认定。FSOC的非银行金融机构认定委员会和各监管机构专家组成联合工作小组，进行前期的筛选和评估，提出认定意见提交委员会投票表决。截至2018年，FSOC已经认定美国国际集团、保德信金融公司和大都会人寿保险公司等机构为系统重要性非银行金融机构。
二是定期发布年度报告，分析系统性金融风险和隐患，督促监管机构加强监管。虽然FSOC的建议仍不具有强制效力，但具有较高的权威性，监管协调的执行力明显提高。例如，FSOC在2014年年报中指出非银行金融机构抵押贷款风险较高，建议加强审慎监管，随后CSBS建立了抵押贷款服务工作组对非银行金融机构抵押贷款监管标准进行评估。
三是签订双边或多边的谅解备忘录加强监管合作。除了牵头推动金融监管机构协调行动外，FSOC也鼓励监管机构通过双边或多边的谅解备忘录的形式加强合作。监管机构也意识到协调在交叉性产品监管、信息交流、统一行动方面的重要作用。危机后，FDIC、FED、SEC等机构签订了一系列的谅解备忘录，不仅包括框架性的监管合作协议，也有针对信用违约互换等的具体金融产品的监管合作，合作的范围和领域明显扩大。
（四）信息层面：推进金融数据信息标准的统一和信息共享
1.加强立法
《数据问责和透明度法案》要求不同机构要按统一的数据标准通过网络向公众公布及时准确的信息。在此框架下，美国主要金融监管机构采用一致的数据字符段和格式从私营部门收集信息;财政部负责明确和统一数据信息标准;所有金融监管报告体系均采用全球法人机构识别编码;监管机构以开放数据的形式发布监管信息。
2.探索运用信息技术推进信息标准的统一
一是金融研究办公室提出并积极推进法人实体识别码系统。该系统为美国境内所有参与金融市场交易的法人实体分配一个独一无二的身份识别码，交易各方须严格按照准则及时提交并更新相关信息。二是美国财政部、FED等联合企业数据管理委员会共同推动建立 “金融业务本体”框架。通过模型化方法对整个金融术语以及金融关系进行明确定义并附加上机器可读的标准化信息。三是构建 “住房抵押贷款识别码”系统，即为每一笔住房抵押贷款设定一个可追踪的“终身”识别码，监管机构可以通过识别码将原生信贷合约与各级衍生金融产品一一对接起来，从而极大地提高该市场的透明度。目前该系统仍处于酝酿和讨论之中。这对我国资产管理业务信息标准的统一和收集有一定的借鉴意义。 三、目前美國金融监管协调机制的不足
虽然危机后美国在加强监管协调、减少监管空白和强化系统性风险防范方面取得了长足进展，但FSOC和各监管机构都没有采取有效措施减少重复监管，机构的监管负担较重。例如，美国政府审计总署对16家金融机构开展了调查，半数机构表示需要向OCC和FED报送同样的信用卡数据和抵押贷款数据。重复和监管过度问题引发了美国的 “金融去监管”讨论。2017年特朗普签发命令要求财政部对美国金融监管规则进行重新审查，同年，美财政部发布了金融监管改革建议报告，报告提出要进一步减少监管重复，加强监管协调。
四、美国金融监管协调机制对的启示
在当前金融混业经营新趋势下，金融机构间相互投资现象普遍存在，交叉性金融产品快速发展，风险相互交织并不断放大，金融监管协调统筹势在必行。结合美国的经验和做法，对我国完善金融监管协调机制提出以下建议：
（一）进一步强化金融稳定发展委员会在加强宏观审慎监管和系统性风险防范方面的作用。赋予其更高级别对交叉性领域和监管空白领域监管职责划分、指定任命牵头监管人、解决管辖纠纷的权力。发挥其对监管机构的领导督促职能，提高监管合作效率。
（二）协调完善监管法规，减少制度冲突和空白
一是加强现有法规制度的协调，减少制度冲突。同时要求不同监管机构在出台重大监管政策之前应充分沟通，确保监管标准统一性。二是协调监管机构加快制订有关跨行业、跨市场金融工具和金融机构的监管法规，补齐监管短板。三是协调推进监管空白领域立法，如影子银行、互联网金融等，将所有金融活动纳入监管范围以内。
（三）加快推进金融数据信息标准的统一，促进信息交流和共享
一是建议出台统一金融数据信息标准的法律法规，从法律层面上明确各机构的责任和义务。二是各金融监管机构共同梳理、修订和完善金融统计制度及相关法规，研究制订金融业标准化统计监测框架，统一工具、产品统计分类与计值标准。加强对交叉性金融产品的分析，制订统一的金融统计数据标准和口径。三是借鉴美国先进经验探索运用人工智能等现代科技手段，加强信息管理和分析，提高金融风险防范能力。
参考文献：
[1]盛松成和刘西.金融改革协调推进论[N].北京：中信出版社，2015.
[2]Claessens， S. 2014，“An Overview of Macroprudential Policy Tools”，IMF Working Paper.
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