管办评分离视阈下高等教育治理的关系重构

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　　摘要：在教育领域，全面深化改革的目标是加快推进教育治理体系和治理能力的现代化，从而实现教育现代化。在整个教育体系中，高等教育占有重要地位，这决定着推进高等教育治理体系和治理能力现代化的重要意义。管办评分离改革背景下，高等教育领域依然存在治理主体间权责失衡的问题。以公共治理、利益相关者等理论作为基础依据，可以探索从完善高等教育立法、保证主体权力运行程序正当、加强主体权责监督等路径进行高等教育治理关系的重构，明晰深化高等教育改革下政府、高校、社会的权责关系。
　　关键词：管办评分离;高等教育治理;推进动力;关系重构
　　中图分类号：G647 文献标识码：A
　　新时代教育领域全面深化改革的目标是实现教育现代化，具体来说是加快推进和实现教育治理体系现代化，以及治理能力现代化。2015年，教育部印发《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，2017年，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合出台《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》。两个《意见》出台目的在于立足行政管理领域的放管服改革，加快推进教育领域职能转变，落实教育行政的简政放权，进一步理顺教育治理参与主体的权责关系，将管办评分离改革深入推进，扩大学校办学自主权，进一步完善学校的治理结构体系。
　　1高等教育治理关系重构的推进动力
　　党的十八大以来，政府在加快职能转变和推进简政放权方面力度不断加大，特别是在行政审批制度改革方面成效显著，为落实高等教育管办评分离改革创造了环境条件和制度保障，高等教育体制改革不断深化。伴随改革逐渐显露出来的便是隐藏在高等教育原管理模式下的一些矛盾：政府在教育管理方面的越位、缺位和错位，高校自主办学受限、办学主体地位约束较多、自我约束机制不健全，社会参与高等教育治理的地位被动、制度不完善、评价不权威。从根本上解决这些问题需要厘清政府、高校、社会之间的权责关系，按照两个《意见》的要求推进教育主管部门的职能转变，进行高等教育治理主体之间法权关系的重构，构建多元主体之间的良性互动机制。
　　高等教育治理首先要明确两个基本问题，即高等教育治理主体是谁？高等教育治理主体之间是什么关系？也就是要明确高等教育治理主体之间的权责关系。在高等教育治理的过程中，无论是外部治理主体还是内部治理主体，在权责关系上都存在着法律关系不明确的情形。管办评分离改革中，重要的指导思想之一便是要以推进科学、规范的教育评价为突破口，建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系，到2020年，基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局，真正调动各方面发展教育事业的积极性。
　　从资源理论的视角出发，社会资本是“广泛存在于社会网络关系之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源，这种资源以组织、社会关系网络为后盾，以信任关系为基础”。社会资本具有社会结构资源的性质，是一种无形的、非实体性的资本要素，它通过参与者之间的合作提高社会的效率和社会整合度。社会资本在高等教育治理过程中，具有融合社会多元主体，整合已有制度规范，形成主体问信任基础的重要的价值，而当前高等教育治理主体之间在治理过程中存在的主要障碍也正是社会资本在这三个方面的有效存量不足，导致政府、高校、社会之间的协调不够、利益冲突、信任不足。管办评分离改革虽然为公众和社会组织参与高等教育治理提供了机会，但是公众参与治理的意识相对来说比较薄弱，参与治理的能力相对欠缺，社会组织在高等教育治理中依然缺位。公众依然将政府作为高等教育的管理主体，公众对于高等教育知识、政策、高校事务都缺乏深入的认知，一定程度上限制了公众对于高等教育相关利益诉求的形成、表达和解决。
　　2高等教育治理关系重构的理论依据
　　管办评分离改革的目标虽然是三个主体之间权责关系的分割，但是三个主体却又统一于高等教育治理关系体系中。政府的“管”处于基础性的保障地位，高校的“办”是高等教育治理体系的运转核心，社会的“评”则发挥着教育监督和发展引导作用。高等教育三個治理主体之间可以借助于公共治理理论、法人治理理论、利益相关者理论等理论基点，重新定位管办评分离背景下各治理主体的角色。
　　2.1公共治理理论契合高等教育治理的客观要求
　　“从教育的本质来说，教育属于公共事物的中心环节，可以纳入公共治理的视野和框架之中。”高等教育治理是公共治理理论和高等教育实践的结合。治理的理念更多地是相对于管理一词而言的，虽然是一字之别，但却有着本质的区别。内涵方面，治理强调多方权力之间的有机互动，而非传统意义上的单向度权力实现;参与主体方面，与传统的管理者范围固定相比，治理要求多元主体的共同参与;治理方式方面，与传统的行政强力干预相比，治理强调的是灵活多样有效。简言之，原来的管理是基于政府行政权力与高校科层制的关系模式，而治理则强调多元主体之间的有效互动和协作。实施高等教育的主体
　　高校，与企业、政府部门、其它社会组织等不同，作为一个社会组织具有非常强的特殊性，全面深化教育领域综合改革下，教育行政主管部门对于高等教育的管理模式需要进一步突破，向多元治理模式转变。公共治理理论要求政府简政放权，按照《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》要求，深化教育行政审批制度改革，全部取消非行政许可审批，建立规范教育行政审批的管理制度，更多的发挥创设高校自主办学环境，引导和督促学校规范办学的角色。同时还要落实高校依法自主办学权，真正使高校拥有更多办学自主权，切实实现“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。
　　2.2大学法人地位的确立是高等教育治理的基点
　　根据管办评分离改革的设计，教育行政部门需要下放权力，把一些微观具体的办学权力让渡给高校，把一些教育评估权力让渡给社会团体。教育行政部门作为高等教育在宏观层面的治理主体，要把治理的中心放在高等教育健康发展的环境营造上，主要负责高等教育相关法规政策的制定和保障落实上，以法制的形式保障高校的办学自主权。所以在管办评分离改革中，核心还是加强高校在高等教育方面的办学自主权。高校办学自主权的重要基础则是大学法人地位的确立和切实保障，只有具备法人地位，高校才能做到真正的独立行为，独立承担相应责任。“如果在法人地位上不独立，大学就无法在与政府、企业的谈判中拥有平等的地位，没有平等的地位就无法合作、协商与谈判，也就谈不上真正的治理。”法人地位确立后，还要建立和完善高校法人治理结构体系。法人治理结构的关键在于高校与政府、社会之间的权力配置，以及学校内部相关主体之间的权力配置和有序运转。从管办评分离改革的背景来看，高校法人治理结构的构建将是高校获得办学自主权的重要基点，也是深化高等教育领域改革的关键。 　　2.3利益相关者理论符合高等教育治理现实情境
　　利益相关者理论为高校治理提供了一个新的理论视角，符合当前高等教育管办评分离改革的现实情境。经济领域的公司治理是利益相关者理论最先运用的领域，后来逐渐拓展到研究企业与社会的责任关系问题，典型的定义是：“利益相关者指那些能够影响组织目标实现，或被组织目标实现的过程所影响的任何个人和群体。”简而言之，任何组织都处于一个成分复杂、性质多样、范围广泛的由众多利益相关者包围的环境之中。在高等教育管办评分离的现实中，高校作为一个特殊的组织，无论是其外部环境还是自身内部，都涉及多个利益相关者，并通过高校治理进行着联系和互动。首先，从外部关系来说，高校治理的利益相关者包括教育主管部门、社会组织、所处社区、社会民众、外部媒介，甚至是高校办学的捐助者等等。其次，从内部关系来看，包括高校管理者、教师、学生、校友等等。这是一种简单的划分方式，有的研究者还根据众多主体在高校治理中发挥的实际作用，将其分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者以及边缘利益相关者。管办评分离改革下的高等教育治理必须要明晰高等教育的相关利益主体，并明确每一主体在高校治理中的准确定位，以合理地界定各主体之间的权责关系，发挥利益相关者在高等教育治理中的合力。
　　3高等教育治理关系的重构路径
　　通过高等教育治理主体问法权关系的重构，明晰深化高等教育改革下政府、高校、社会的权责关系，构建服务型政府，增强高校和社会组织在高等教育治理体系中的独立自主性，提升协同创新能力。
　　3.1完善高等教育立法，明确法权边界
　　在高等教育治理领域，解决当前存在的法制建设问题，使高等教育有法可依是重要的基础工作。完善高等教育立法，转变立法观念是前提。高等教育立法是以高等教育的基本规律为依据，以高等教育治理过程中的各种基本活动参与主体问的关系为调整对象。在管办评分离的背景下，高等教育立法更加强调相关主体的权利保护以及权责关系。在立法的过程中要构建系统完备、科学规范、运行有效的法律制度体系，从而形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构。从1980年《学位条例》颁布，到1998年《高等教育法》的通过，再到2016年《高等教育法》的最新修订，逐步形成了以《教育法》和《高等教育法》为母法的高等教育法制体系。但是总体而言，依然存在立法滞后、体系不完整、内容不具体的问题。完善高等教育立法在原则把握上要做到《立法法》中所要求的从实际出发适应全面深化改革的需要、民主立法体现人民的意志、严格遵循权限和程序等原则，除此之外，为了防止教育行政主管部门越权行为的发生应注意法律保留原则，将有关高等教育发展的重大问题由立法机关行使。在具体法律法规建设方面，一是做好对已有高等教育法律法规的完善，包括法律解释、修改、补充、废止以及做好规范性文件清理，进一步明晰权责;二是进行立法预测，做好立法规划，包括宏观、微观两个层面的立法。如有些研究者提出的大学法、教育行政相关立法，以及已经具有一定建设成效的《大学章程》。
　　3.2遵循权力运行原则，保证程序正当
　　有法可依是高等教育治理主体依法行使各自权力的基础，在这一过程中要遵循权力运行原则，保证程序正当。法理学告诉我们“有法律程序不等于有正当程序，并非一切法律程序都是正当的，此中包含着价值问题。”高等教育在治理过程中出现了“分化”，治理結构或者原先少数主体对于高等教育的管理功能演变为多个组织或角色（多元主体）的作用过程，在多元主体行使各自权力的过程中，每一个主体都不能集中决定权，而只能将决定权分解于权力行使过程中，即通过所有相关主体分派体系来完成决定。所以，高等教育治理主体法权关系确定后根据权力运行原则各司其职、互相配合、相互制约，共同实现高等教育的良法善治。因此，程序正当的内容即为各治理主体的程序性权利和义务，这也是管办评分离改革背景下高等教育治理主体问关系重构的重要内容。具体来讲，主要涉及到高等教育外部治理和内部治理的程序正当。从外部角度来看，主要是指教育主管部门在高等教育治理中实施相关教育法律法规的过程，是保证高等教育制度正常运转的行为过程，包括制定教育行政措施、教育行政许可、教育行政处罚等等。为了防止出现权力越位、缺位、错位现象，需要在执行过程中遵循合法性、合理性原则，设定责任机制，有效运用管理手段，加强自我监督和外部监督，保证程序正当。从内部角度来说，高校需要保证行政性事务和学术性事务的运行程序正当，推进高校去行政化改革，合理配置内部主体问的职权结构，各主体依照规定程序办事，规范决策程序。
　　3.3加强权责监督，保障法权关系平衡
　　广义上的法律监督是指在法律活动中国家机关、社会组织、公民对其合法性所进行的监察和督促。任何完备的法制运行体制都需要法律监督作为保障，保证其运行不偏离正常的轨道，维持运行过程中相关主体的法权关系平衡。《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》中明确指出，对于教育行政主管部门要加大行政监督和问责力度。加强政府内部的层级监督及监察、审计等专门监督，在监督形式上要主动接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督，形成科学有效的教育行政权力运行制约和监督体系。在高等教育重大决策的决定上要通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等形式进行全过程监督。要采取座谈会、听证会、网络平台听取意见等方式，吸纳社会大众的广泛参与监督。通过建立教育重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，进行事后监督。对于高校的自主办学权，并不是要高校关起门来办学，而是要在抓住“办学”这一核心的前提下，从外部（政府、社会）
　　内部（高校党政、教师、学生）整个利益相关者体系着眼，加强传统形式的教育督导，保证教育行政主管部门对于下级部门、高校教育工作的宏观掌控，同时加强内部党组织、行政、学术、教师、学生对于办学权的监督，以及外部环境中学生家长、评估机构等社会组织的监督。对于“评”的一方，政府加强指导监督，鼓励成立教育评价行业组织，在教育评估机构的资格准入、业务指导、监督管理等方面的发挥作用，确保教育评估的公平、公正、公开。这些都是在管办评分离改革中，发挥各方监督作用，加强高等教育治理过程中权责监督的重要举措。
　　3.4共同参与教育治理，形成治理合力
　　一系列理论依据表明教育治理能力是“在制度规范下，政府协同各教育治理主体共同参与教育公共事务，并促进教育事业发展进步的综合性能力”。高等教育也不外于此，管办评分离背景下的高等教育治理能力是政府、高校、社会等多元主体的能力综合。政府在高等教育治理中处于宏观地位，在建设服务型政府，加大简政放权力度的形势下，其法权内容主要包括对高等教育发展的规划设计权、制度创设权，综合运用法律、政策、财政、信息服务等措施为高等教育现代化提供良好环境，为高校的办学自主权以及社会的教育评估权提供方向引领，切实减少对高校和社会评估机构的行政干预。通过特殊身份建立高等教育治理主体间的协同机制，保证相关主体参与高等教育治理的效率和效果。高校充分掌握着高等教育的办学自主权，处于治理体系的微观层面，要从完善内部治理结构的角度出发提升自身治理能力。坚持落实党委领导下的校长负责制，建立健全校务委员会制度、学术委员会制度、教职工代表大会制度、学生代表大会制度、学校理事会制度等，保证政府、高校党委、行政、教授、教师、学生、家长、社会组织共同参与高等教育治理。社会组织，特别是教育评估机构，作为高等教育治理中的第三方力量，要发挥专业优势，弥补政府和高校在高等教育治理方面的不足，通过高等教育质量评估、质量监控、决策咨询、信息发布等形式参与治理，为高等教育的发展提供更加多样化的服务。
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