农业保险扶贫及其法律制度研究

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　　摘要：我国“十三五”规划提出，到2020年农村人口要实现全面脱贫。这是全面建成小康社会必须要打赢的攻坚战。2017年10月，党的十九大报告中指出，脱贫攻坚战取得决定性进展。但是，我国现在的贫困人口还有4000多万，全面建成小康社会的最艰巨、最繁重的任务仍然在农村。要消除农村贫困问题，最根本的还是要提高农村居民的收入水平，农村地区农民的收入主要还是依赖传统的农业经营，但是我国自然灾害发生的频率屡增不减，使得农业的发展伴随着很高的危险系数，这不利于农业生产的发展，使得农户更难摆脱贫困。保险作为一种特殊的风险管理工具，其风险阻隔、经济补偿等功能对预防、分散农业风险、减少损失方面具有重要意义。但我国农业保险扶贫存在着很多问题，有关法律制度的不完善是造成这些问题的主要原因，因此，我们要积极完善农业保险扶贫法律制度，以促进农业保险发挥其扶贫功能，助力脱贫攻坚战的胜利。
　　关键词：农业保险 保险扶贫 法律制度
　　一、农村贫困居民的致贫因素与农业保险扶贫的可行性分析
　　（一）我国农村贫困人口的致贫因素
　　导致贫困的因素多种多样，最基本的在于收入与支出的不平衡。目前我国政府已经出台了一系列有助于减轻农村居民负担的优惠政策，主要集中在医疗领域和教育方面，比如自2002年起要求各级政府积极引导在农村地区实行新型农村合作医疗，以大病统筹为主，对于以前农村居民看病贵、看病难以及由此导致的许多家庭贫困和返贫等问题起到了很大作用，教育方面农村义务教育阶段学生享受两免一补政策等，减轻农村居民教育支出，随着全面小康社会的逐步建成，政府减轻农民负担的优惠政策会持续增多，但是也只是适当缓解了农村居民的经济负担，难以解决贫困的根本问题。要解决这一问题，最根本的还是要从其收入入手，提高其收入水平，解决收入与支出之间的不对等。而农村居民的家庭收入主要来自于农业经营的收入，工资性收入的比重只占很少一部分，农业经营收入的变化是影响家庭收入水平的主要因素。农业经营的状况很大程度上取决于天气等自然原因，而我国自然灾害发生的频率非常高，导致农业经营收入极不稳定，严重影响到家庭收入，所以，对农村居民来说，要提高他们的收入水平还是要从减少其农业经营因自然灾害等遭受的损失入手。
　　（二）农业保险扶贫的可行性分析
　　农民的收入水平依赖于农业经营的好坏，粗放式的农业经营模式使得农业经营在很大程度上又取决于天气状况，面对频繁的自然灾害，以农业经营为家庭主要收入来源的农村居民自然难以摆脱贫困。要打赢脱贫攻坚战，解决脱贫这个全面建成小康社会的阻碍，我们就必须要想办法来保障农民的农业经营性收入，减少因自然灾害造成的损失或者对其损失进行有效的补偿。保险作为一种转移风险、补偿损失的最佳手段，其特有的这种功能正好满足保障农业经营性收入的需求，对于预防、化解、分散农业风险，减少损失具有重要意义。在实践中，保险预防、化解、分散的职能有助于投保人提升自身能力，主动规避风险。保险补偿损失的职能能够保障投保农村居民在其农业经营遭受自然灾害时不至于因灾致贫返贫，用保险的方式缓解扶贫理念缺乏公平性的特征。因此利用农业保险扶贫具有可行性。
　　二、农业保险及其法律制度中存在的问题
　　（一）农业保险供给短缺，需求不足
　　农业作为第一产业，是国家产业的根本与基础，但究其特性，农业生产具有周期较长、季节性明显、地域性差异、受自然影响较大等特点，因此农业风险通常都面积广大、季节性明显、发生频率高以及损失大，农业保险作为规避农业风险的有效工具，其经营也具有高风险、高成本、高赔付率和高费率的特点，导致大部分保险公司不愿开展农险业务，目前我国农业保险产品的供给主体仅有29家，而且产品的保障范围和覆盖范围较小。特色农业险种保障程度和覆盖率更是不高。目前我国农业保险中央财政补贴的险种标的包括种植业、养殖业、森林及其它品种具体共15种，而全国各地区之间由于地形、气候、温度等原因各地农作物品种差异较大，特色农险产品数量上相对较少，很难满足不同地区农户的需要。其次部分特色农险产品的保障范围仅限于自然风险，保障程度不高，同时费率较单一、免赔额较高等问题，造成农户参保意愿下降，此外还有部分特色农险产品宣传不到位、或只在试点地区出售等因素，无形中降低了特色农業保险的保障范围和覆盖率。
　　其次，传统的农民自身文化水平有限，获取信息的方式单一，无法了解农业保险的有关情况，再加上传统保险的保费高，赔付手续繁琐、赔付数额过低，对于赔付，保险公司往往制订苛刻的条款，不赔偿的排除项过多，造成农民不相信农业保险，认为投保是花冤枉钱，因此不愿投保。当遭受自然灾害时，寄希望于政府救济，农业保险有效需求不足。
　　（二）农业保险补贴不到位
　　农业保险的目的在于稳定保障农业生产，支持农业经济发展，是国家与政府主导对于农业的保护和支持，所以农业保险的发展必须得到国家政策的支持。农业保险补贴首次提出是在2004年中央一号文件中，自此我国农业保险保费补贴试点工作逐步开展，截至目前，中央财政补贴品种已经由最初的6种扩大到覆盖种植业、养殖业、森林及其它品种具体共15种，补贴试点扩大到 29个省区，种植业保费补贴比例增至 35%以上，但是险种主要针对主流种养产业、贫困地区覆盖率较低、采用保费补贴方式补贴手段较单一且不够稳定等问题，严重影响了我国农业保险的发展。相对于贫困居民收入低薄、经济基础较差的情况，35%到40%的保费补贴比例仍显不足。目前我国农业保险保费补贴工作实行政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则。实践中，补贴是否到位主要取决于当地农户应负担的保险费是否缴纳完成以及县级财政补贴是否到位，但对于贫困地区来说，县级财政往往无力承担其补贴额，中央、省级财政补贴也就无法到位，扶贫农业保险无法真正实施。虽然现在部分试点地区对补贴机制进行了改革，也取得了较好的效果，但是从全国范围内来看，中央财政补贴仍然存在力度不够、方式单一、不够稳定等问题，直接影响了农业保险供给主体开发特色险种的积极性，许多有需求的农户难以得到保障。 　　（三）农业保险法律制度不完善
　　目前，我国农业保险方面的依据主要有2013年的《农业保险条例》，2016年的《中央财政农业保险补贴试点管理办法》。农业保险作为国家保障农业的一种工具，通常涉及保险经营机构、政府以及农业生产者三方，但有关文件中并没有对农业保险中的各个主体的民事责任做出具体规定、对政府的权力边界也没有明确规定。具体来说，首先没有规定农保运营机构的市场准入和退出规则及其经营范围等，导致实践中经常出现一些保险公司擅自违规投资、捏造财务数据和虚假偿付能力报告的情况。其次，在政府方面，有关文件没有明确规定农保中政府 的职能和应承担的法律责任，经常出现政府人员滥用职权、徇私舞弊、监守自盗的现象。甚至有些部门参与骗取补贴，完全达不到监管的作用，对此必须要在法律上明确界定政府的职责范围与责任，严厉打击知法犯法的行为。此外，对于农业生产者来说，由于没有严格的监管制度，一些农业经营者在遭受灾害后故意夸大其经济损失以骗取更高的保险金，并且这种现象频发，得不到有效控制。农业保险的经营和发展对法律法规的依赖很强，必须要完善法律制度以对其进行保障。
　　三、农业保险及其法律制度的完善
　　（一）增加农业保险的有效供给和有效需求
　　1. 大力开发农险产品，适应农民需要。首先，政府可以采取优惠政策、补贴政策等，积极推动保险经营机构开展农业保险业务，同时争取让已开展农业保险的公司入驻本地区，增加农业保险的供给主体;其次，保险经营机构要不断增强研发能力，开发适应面更广的农业保险，同时也加快特色险种开发，要深入调查，充分了解不同地区的经济状况、农业特点，与当地政府积极配合，了解当地农民实际需要，为其量身打造特色农险产品，综合考虑风险和收益，确定合理的费率和保险额，让农民可以接受，提高投保率，提高农业保险覆盖面，让农业保险在扶贫方面更好的发挥作用。
　　2. 培养专门的农险人员，增强综合服务能力。农业保险具有较强的专业性，对普通农民来讲很难理解。所以首先必须要培养专门的农业保险人员，做好农业保险普及工作。当地政府要给予积极配合，通过广播、电视、报纸、标语等各种方式进行宣传，使得农业保险这项利好政策家喻户晓。农业保险人员要深入农村地区，向当地村民讲解农业保险的有关知识，对农业保险的标的、起赔点、赔付标准、保费、理赔流程等进行细致讲解，使农民可以真正明白农业保险是降低农业损失的有力工具，让农民愿意投保，提高当地农业保险的参保率。同时这些专门人员在宣传普及过程中要做好信息收集工作，了解当地农业生产情况，分析贫困原因以及农险产品推行的主要阻碍，为特色农险产品开发提供合理的意见和建议，配合做好产品运行后的信息反馈工作。
　　（二）完善农业保险补贴政策
　　首先，各地区政府要积极贯彻推行三农优惠政策，推进本地区农业结构调整，发展现代化农业，增强农业的发展潜力，发展具有本地区特色的农业。各地区基层政府要为农业保险实施创造有利的外部环境，与农业保险经营机构积极配合，根据自身的农业发展特点、经济状况、风险状况等，实地考察制定适于本地区发展的农险补贴政策，并且要把农业保险补贴真正落到实处，降低农户投保费用，做好宣传工作，扩大本地区特色农业保险的覆盖面，提高投保率，减少农民因自然灾害而承担的风险。其次，国家要加大中央和省级财政的补贴额度，根据各地区不同的经济状况逐步降低基层政府的补贴责任以及农户的投保费用，改善基层政府补贴负担过重的情况，同时增加中央财政补贴的险种标的以及补贴方式，通过税收优惠、保险经营机构研发补贴、巨灾风险准备金等手段逐步建立多层次的中央财政补贴机制。
　　（三）健全农业保险法律制度
　　1.健全立法保障体系。首先，我国应健全农业保险的立法规定。通过立法明确规定农业保险中各主体的民事责任以及政府的权力边界。明确农保运营机构的准入、退出规则、经营范围等，明确规定农业保险实施中政府的职能及其违反规定应承担的法律责任，明确农户享有的权利和骗保等应负的责任等。其次，在基本立法基础上，以行政法规或地方立法的形式制定农业保险扶贫专项立法及实施规则最后，从农业保险供需、运行、风险控制与监管层面构建农业保险扶贫制度立法规范体系。在农业保险服务供需层面，建立服务供需协商、差异化调控制度和绩效评价，创新农业保险产品、扶贫对象信用能力建设等制度规范;在农业保险运行层面，构建农业保险精准识别和瞄准，保险补贴精准利用，产业扶贫、财政扶与科技扶贫等协作制度规范;在农业保险监管与风险防控层面，建立农业巨灾保险与再保险制度规范，构建区域化、审慎监管制度规范，以加强农业保险经营风险防控。
　　2.建立扶贫保障激励约束机制。首先，建立政府补贴资金管理平台，对政府补贴资金实施严管严查，明确每项资金的用途及落实，加大对违法使用补贴资金的惩治力度，避免政府滥用职权、监守自盗，保险机构将资金用作它途。其次，建立农险扶贫考核机制，包括激励机制和惩罚机制，根据各自地区的实际情况制定明确的考核标准，并且严格执行，将责任全面落实到每个人，将有关信息及时公开，保证农业保险真正发挥其扶贫功能，保证国家政策落实到实处。此外，在农村地区合理设定分支机构和服务平台、开发适合农民需要的保险产品等法定义务，并规定相应的考评监督机制与法律责任機制，从法律层面加强对其扶贫的约束。构建公众参与绩效评价立法机制，保障绩效评价的针对性和民主性。
　　3.优化农业保险风险防控法律机制。第一，建立对农业保险的再保险制度，以此来分散农业保险扶贫中出现的风险问题，改善农险经营机构因惧怕风险而缺少供给的情况。第二，为保证农业保险扶贫的有效实施，在贫困地区设立专门的农险监管机构，监管农险实施的精准度和有效性，对于贫困地区的农险监管机构，适当的增加其权限。第三，对不同地区的农业保险经营机构实施差异化监管，对其设立条件、风险监管指标等在可控制的范围内实施差异化管理，鼓励农险经营机构在贫困地区开展业务，研发具有特色的农险产品，满足不同地区的差异化需求，增强监管作用，促进农业保险发挥扶贫的积极作用。
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　　（作者单位：山西财经大学法学院）
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