江苏地方高校经费投入现状、问题与对策

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　　摘 要：近年来，江苏地方高校经费总额增长迅速，有力促进了江苏高等教育的发展。但是，江苏地方高校仍以财政投入和学费收入为主要收入来源，社会捐赠、投资收益等其余筹资渠道并未发挥支撑作用。基本运行经费紧缺而项目经费结余过大，经费投入绩效评价体系尚未建立。
　　关键词：经费投入;拨款制度;投入机制
　　中图分类号：F204 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）12-0095-02
　　江苏是高等教育大省，高等教育的规模与综合实力稳居全国前列。江苏围绕建设教育强省、率先基本实现教育现代化的目标，不断增加高等教育经费投入。随着财政投入的不断增长和成本分担机制的完善，江苏地方高校经费总额逐年增长，为江苏高等教育“由大变强”提供了强有力的支撑。但是，江苏地方高校的经费投入仍存在突出问题，需要完善经费投入机制。
　　一、 江苏地方高校经费投入现状
　　（一）江苏地方高校经费来源构成与变化趋势
　　教育经费来源包括国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、捐赠收入、事业收入、其他教育经费。表1统计了2013～2016年江苏地方普通高等学校（以下简称江苏地方高校、江苏高校）的经费来源情况（下文数据均不含江苏地方成人高等学校）。
　　1. 江苏地方高校经费来源的变动趋势
　　2013～2016年，江苏地方高校的经费总额与国家财政性教育经费呈逐年上升的趋势，且增幅较大。2014～2016年，经费总额分别比上年增长4.7%、9.5%、9.8%，国家财政性教育经费分别比上年增长12.9%、13%、7.2%。捐赠收入和其他教育经费先降后升，波动较大;事业收入整体呈上升趋势。
　　2. 江苏地方高校经费来源的结构分析
　　2013～2016年，江苏地方高校国家财政性教育经费占经费总额的比例分别为51.3%、55.3%、57%、55.7%，事业收入占经费总额的比例分别为36.7%、34.9%、34.6%、33.5%。其中，学费收入一直是江苏地方高校事业收入的主要来源。2013～2016年，江苏地方高校学费总额分别为115.82亿元、116.58亿元、124.47亿元、134.02亿元，占事业收入的比例分别为74.2%、75.1%、73.7%、74.8%。2013～2016年，国家财政性教育经费和学费收入两者之和占经费总额的比例分别为78.5%、81.5%、82.6%、80.7%。由此可见，财政投入和学费收入是江苏地方高校的主要经费来源，其中财政投入处于绝对的主体地位，对于高校的发展至关重要。捐赠经费占江苏地方高校经费总额的比例极低，2013～2016年分别为1.6%、1.3%、0.5%、1%。其他教育经费占经费总额的比例也不高，2013～2016年分别为10.3%、8.5%、7.7%、8.9%。
　　（二）财政撥款采用“生均拨款+专项拨款”
　　目前，江苏对高校的财政拨款采用“生均拨款+专项拨款”的模式。江苏根据高等教育的发展需求不断提高高校生均财政拨款标准，2018年为13500元/生，与2017年的12000元/生相比增幅高达12.5%，生均定额拨款标准处于全国前列。江苏在逐年提高高校生均财政拨款的基础上，设立了各类专项资金。如从2010年开始，江苏先后启动实施江苏高校优势学科、品牌专业、协同创新和特聘教授等四大工程建设，截至2017年底，已累计投入111亿元。
　　二、 江苏地方高校经费投入存在的问题
　　（一）高校过于依赖财政投入和学费收入
　　江苏地方高校经费总额逐年增长且增幅较大，但仍是以财政投入和学费收入为主要收入来源。财政投入和学费收入占高校总收入的比例高达70%以上，捐赠收入、投资收益、利息收入等其他经费来源渠道占比较低，多元筹资体系有待完善。目前，江苏高校对于财政投入和学费收入的依存度很高，财政投入和学费收入总额很大程度上决定了高校的资金总量。在财政投入增长有限、学费收费标准保持相对稳定的情况下，江苏高校的可持续发展必须重视社会捐赠、科技转化、校办产业等多渠道筹资方式，提高自筹能力。
　　（二）基本运行经费紧缺与项目经费结余过大的结构性矛盾突显
　　基本运行经费紧缺与项目经费结余过大并存这个结构性矛盾在江苏高校中普遍存在。江苏财政拨款模式是“生均拨款+专项拨款”，从投入方向区分包括基本运行经费和项目经费。省财政下达的生均拨款总额远远低于高校日常运转所需金额，基本运行经费极度短缺。同时，江苏很多高校债务负担仍很重，部分高校每年的贷款利息支出需几千万，巨额的利息支出加剧了高校经费紧张的局面。基本运行经费紧缺，高校的师资队伍建设、办学条件的改善等各项事业的发展受到严重制约。然而江苏高校项目经费每年都有大量结余。根据高校公开的决算报表，南京师范大学、苏州大学、南京医科大学、南京财经大学等高校2016年的“项目支出结转和结余”数额都超过1亿元，主要为本年度（或以前年度）预算安排的优势学科、品牌专业、协同创新等专项资金按有关规定结转结余至下一年度使用的资金。有些高校的“年末财政拨款结转和结余”数额占当年财政拨款收入的比例高达20%。项目经费是为了完成特定目标而拨付的，一般都有限定性用途，高校一般无法自主支配。近些年，项目经费越来越多，项目经费总额占财政拨款的比例较高，而项目经费的划拨与项目开展的周期及实际经费需求不一致。很多项目建设周期为两年甚至更长时间，项目建设所需经费支出不会在经费下达的年度全部发生，加之有些项目经费下达的时间较晚，因此高校年底必然存在结余资金。但是，江苏高校目前的整体情况是项目经费投入比重过大，由于学校无法将其根据办学和发展所需进行整体规划实施全面预算，资金使用忙于赶进度“花出去”而没有长远打算，导致资金使用效率低下。在高校正常运转经费都不能保证的情况下，项目经费却大量结余，这种状况不利于财政资金使用效益的发挥，也无法满足高校的经费需求。因此，在财政投入保持基本稳定的情况下，如何改革与完善财政拨款制度、优化投入结构对于江苏高等教育的发展至关重要。 　　（三）高校经费投入绩效评价体系尚未建立
　　在目前的财政拨款模式下，江苏在生均拨款中仅引入了师资系数和学科系数两个评价指标，没有考虑办学特色、人才培养质量、社会满意度等因素，缺乏对高校在注重内涵建设、提高资金使用效率方面的引导和激励作用。江苏高校的生均拨款总额主要取决于学生人数的多少，因而高校重点关注招生规模而忽视内涵建设，不利于办学质量的提高。在投入总额一定的情况下，建立财政投入绩效评价体系是提高财政资金使用效益的重要途径。2016年，江苏高校协同创新计划领导小组办公室发布《关于印发〈江苏高校协同创新中心绩效评估办法〉的通知》，江苏省教育厅、财政厅随即开展了对江苏高校协同创新中心的绩效评估工作，并于2017年公布了评估结果。江苏已开始探索对财政资金开展绩效评价，但目前尚未出台对高校的财政投入进行整体评价的办法。绩效评价体系的缺失，导致高校不重视内涵建设、忽视财政资金使用效率。
　　三、 完善江苏地方高校经费投入机制的建议
　　（一）鼓励高校多渠道筹资
　　目前，财政投入和学费收入是江苏地方高校的主要经费来源，建立真正意义上的多元筹资体系是高校增加收入、缓解经费紧张局面的有效途径。高校要转变“等、靠、要”的思想观念，统筹规划，充分利用学校的师资、科技成果、校办产业等资源，努力争取社会捐赠经费，增加科技转化收入、社会服务收入、投资收益等，积极拓展学校收入渠道，为学校的可持续发展提供经费支持。教育主管部门、财政部门等可以出台配套支持办法，对于争取社会捐赠、提高科技转化收入等方面表现突出的高校给予一定比例的配套经费，激发高校多渠道争取办学经费的积极性。
　　（二）优化财政投入结构
　　优化财政投入结构，是化解江苏高校基本运行经费紧缺与项目经费大量结余这一结构性矛盾的重要出路。针对高校基本运行经费长期不足、专项经费比例过高的现状，江苏财政投入改革的努力方向是结合“放管服”的要求，进一步落实和扩大高校的自主权，增强高校对财政资金投入的统筹能力，最大限度地发挥财政资金的使用效益。因此，江苏对高校的财政拨款，应该使基本运行经费和项目经费保持合理比例，着力提高基本运行经费比例并稳定在一定水平，适当降低项目经费比例，使各类拨款能更好地发挥应有的作用，提高财政投入的使用效率和效益。
　　（三）建立绩效评价体系，完善财政拨款制度
　　“生均拨款+专项拨款”的财政拨款模式在江苏高等教育的发展过程中发挥了重要的作用，为江苏高校的发展提供了经费保障。但是，随着江苏高等教育的快速发展及经济社会发展对高等教育提出的新需求，缺少绩效考核的拨款模式已不能适应江苏高校的发展需求和经济社会发展需要。完善财政拨款制度，应以激励高校由“重视招生规模”转向“强调内涵建设”为改革方向，抑制高校盲目扩招，促进江苏高校摒弃扩大招生规模以争取更多财政拨款的固有观念，推动江苏高校全面推动内涵建设，提高教学质量，提高人才培养水平，激励高校探索特色办学道路。
　　近几年，我国已开启改革完善高等教育预算拨款制度的步伐，为江苏财政拨款制度的改革与完善提供了经验参考。2015年，财政部、教育部发布《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，启动中央高校预算拨款制度改革，完善了基本支出体系，重构了项目支出体系，将以前的13个项目优化整合为6大项目，形成了“1+6”的支出体系。甘肃设立了新项目支出体系，包括办学能力提升拨款、转型发展拨款、绩效考核拨款，并出台《甘肃省属高校绩效拨款考核办法》，形成了财政投入和绩效挂钩的动态调整机制，突出内涵建设和质量效益导向。2014年，山东出台《关于改革拨款定额鼓励本科高校特色发展的意见》，将高校的专业分为A、B、C三类并采用浮动定额拨款，充分发挥财政资金的引导作用。
　　江苏在借鉴与总结中央高校和部分省份改革经验的基础上，要结合江苏高等教育发展和财政收入水平的实际情况，探索改革与完善财政拨款制度的途径与方法。江苏财政拨款制度改革的主要目标应是促进高校重视内涵建设，引导高校狠抓教学质量，切实提高人才培养水平，使高校紧紧围绕“人才培养”这一核心职能开展工作。因此，江苏对高校的财政资金投入应以推动内涵建设为导向，由“投入型”转向“绩效型”。以人才培养、教师队伍建设、学科建设、科学研究、社会服务等为一级指标，以就业率、精品课程数、国家级教学成果奖数、国家学科评估结果、国家授权专利数、科研成果转化收入等为二级指标，建立江苏高校財政资金投入绩效评价体系，出台《江苏省属高校绩效考核办法》。在生均定额拨款中增加反映教学改革情况、教学质量、人才培养质量、学科建设等方面的办学业绩考核指标，根据评估结果决定是否给予绩效拨款及拨款数额，体现差异性，以强化高校责任，引导高校优质、高效完成政策目标，发挥财政资金的激励与导向作用。
　　参考文献：
　　[1]徐航.高等教育经费财政投入情况分析及改革建议：以广西为例[J].行政事业资产与财务，2015（19）.
　　[2]张丹，姜晓璐.我国高等教育财政投入机制分析：基于教育部76所部属院校相关数据[J].教育发展研究，2009（7）.
　　作者简介：
　　曹娟娟，女，湖南娄底人，江苏省教育财务结算中心会计师，研究方向：教育财务与管理。
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