中国省级学者计划政策及其扩散

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　　摘 要：自1998年广东提出省级学者计划以来的二十多年间，全国各省争相出台本省的学者计划政策，省级层面政策的出台也引发了各大城市、高校该类政策的遍地开花。目前国内对这类政策的研究往往以个案形式开展，缺乏整体层面的分析讨论。本文从1999年广东省率先发布省级学者计划伊始，采集了1998～2016年全国31个省、直辖市和自治区共365个样本数据，运用事件史研究方法，分析了我国省级学者计划政策扩散的影响因素。在影响因素上，本文从地方经济发展水平、高校—政府互动、政治因素、区域扩散四个方面展开了研究。基于Logistic回归的事件史分析结果表明，换届选举、全国扩散和相邻扩散是影响学者计划政策采纳的关键内部驱动因素，而地区经济发展水平、高校—政府互动则对政策采纳影响不足。本研究的研究结果验证了已有的政策创新与扩散分析框架，对理解我国地方政府的教育创新扩散现象具有重要的现实意义。
　　关键词：学者计划;教育政策;政策扩散;事件史分析
　　中图分类号：G322 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）12-0149-05
　　一、 引言
　　在高等教育领域，自1995年科教兴国战略提出以来，国家推行的重点建设制度体现在各个方面，人才选拔是其重中之重。政府通过设立一系列人才选拔性的工程、计划和项目的方式，对部分在激烈竞争过程中被选拔出来的教师给予重点支持，其政策出发点在于集中有限的资源，给入选人才工程、计划或项目的青年才俊，在最需要得到支持的时候给予必要的工作条件、生活待遇和相应的发展机会，促使这些人才尽快成长，推动高校高层次人才和学术队伍的建设（郭丽君，2007）。中央各部门率先开展了各式各样的支持项目，每个项目都有具体的支持对象与支持内容，例如国家杰出青年基金（1994）、长江学者（1998）、百千万人才工程（2004）和青年“千人计划”（2010）等。
　　此外，各地方政府和高校也纷纷设立各种地方性的人才支持计划，多数以“XX学者计划”来命名，例如“珠江学者计划”“巴渝学者计划”“钱江学者特聘教授”等。就这些人才计划、学者计划的作用而言，来源于不同政府、高校层面的人才工程、计划和项目改善了一部分学者的工作条件和生活待遇，为他们提供了宝贵的发展计划，激发了教师的积极进取精神，同时不断推动升级学术场域的“锦标赛制”。
　　纵观当前对学者计划的一系列研究，可以看到学界停留于对高等教育系统的人才支持与激励政策做个案研究分析，而以一个系统和整体的角度、运用实证研究的方法来探讨它们内在逻辑的研究仍然较少。因此，总结各个层级政府与高校发布的人才支持政策，提炼和分析这类政策如何在不同的政策主体间影响和传播的机制，并尝试进一步发掘和理解它们背后的逻辑，显得更具有现实意义。从这个角度出发，本文试图运用已有的政策擴散理论来探讨这些问题：学者计划政策扩散的模式和机制是什么？哪些因素影响各省份对学者计划政策的采纳？学者计划政策的当前发展趋势存在哪些问题？
　　二、 学者计划及其扩散现状
　　学者计划不同于外延广泛的“人才计划”“高层次人才计划”，其范围仅限于教育领域，其提出主体分国家、省、市、高校四个层级，分别针对各自区域内的教育发展和人才竞争。自1998年教育部与香港李嘉诚基金会提出“长江学者奖励计划”之后，各省市、高校的各类学者计划如雨后春笋般涌现。据时代学者网www.shidaixuezhe.com/，感谢时代学者网张宏雷为本文提出宝贵意见。不完全统计，目前国内各级别的学者计划总数已经超过100，数额繁多的学者计划呈现出新世纪各地各高校激烈的人才竞争和区域竞争。学者计划补贴丰厚，从物质层面和精神层面来满足、吸引各类高层次人才。
　　我国学者计划从1998年开始不断涌现。各级政府在近20年的时间里出台了大量学者计划。针对这些名目繁多、令人眼花缭乱的学者计划，一些互联网文章戏称其为学术界的“武林大会”。政策扩散议题关注包括各级政府在内的政策主体首次采纳某项政策的时间，表1总结了我国各省、直辖市、自治区首次采用的学者计划政策及采用时间。
　　图1进一步量化展示了自1999年以来省级学者计划的出台情况。由图1可以看到，尽管各个年份的政策出台数量不一，省级学者计划的总体数量仍呈现稳定增长的趋势。
　　三、 文献回顾
　　国内有关高校学者计划政策的研究热度，基本上是与学者计划政策的扩散程度同步发展的。实际上，这一领域的概念界定目前仍然显得模糊不清，有众多相似的概念表述，例如“学者计划”“人才计划”“人才引进计划”等等，不一而足。就概念的内涵而言，这些政策都指向高层次人才的选拔与支持，但“学者计划”专指区域内高校人才选拔与支持，而“人才计划”“人才引进计划”还包括对区域内的其他科研院所、企业以及创新团队的支持鼓励。
　　目前，国内对学者计划的研究主要集中于个别计划的实施效果、产出特征、人才计划与人才成长之间的关系。郭俊华等人运用熵权法分析了2005～2011年上海市“浦江人才”计划的实施绩效，发现其实施绩效呈整体上升趋势，他依据政策的绝对绩效和相对绩效的关系给出了政策建议。刘云和杨芳娟等运用科学计量分析、社会网络分析和信息可视化的量化评估方法，对我国主要三类人才计划的SCI产出做了细致全面的分析，这三类计划包括“杰出青年基金”“百人计划”和“千人计划”。牛珩和周建中运用CV分析方法对入选“百人计划”“长江学者”和“杰出青年”的社会特征做了分析研究，发现我国高层次科技人才计划的入选者中女性偏少，入选年龄逐渐偏高，出生地以江浙为主，留学国家以美、日、德、英为主，不同类型人才之间存在较高的关联程度，强者愈强，弱者愈弱。李伟清等人的研究集中于上海市“青年启明星计划”的实施对科技人才成长的作用，他们认为该计划显现了长期效益，该研究的缺陷是没有进一步证明这些学术成果是由该计划的支持带来的，而不是个人能力等其他因素的作用结果。孟华对上海、浙江、江苏等九个省份的学者计划政策做了实施效果评估，配对样本T检验和回归模拟说明了这些政策的特聘教授在入选前后的学术表现差异显著，从而反映了政策实施的预期效果。 　　值得注意的是，“长江学者奖励计划”自1998年实施以来，无论是对高校教师人才队伍建设，还是对高等教育领域的人才吸引和选拔机制，都产生了极大的影响。许多对学者计划政策的分析都以“长江学者奖励计划”作为研究对象。程文在对高等院校的人员系统激励做研究时，以长江学者作为典型案例进行了研究，通过研究，他认为“长江学者奖励计划”经过十余年的发展，已经具有较为健全的聘任制度与管理制度，各项制度的配套实施形成一种具有系统性的激励合力，这种合力是由各种激励因素和激励因子共同整合而成的，“长江学者奖励计划”取得的成果表明系统激励能够有效促进激励效能提升，因此“长江学者奖励计划”验证了大学高级研究人员系统激励模型的有效性。李峰，吴蝶关注高等教育背景，通过分析得出不同学科领域长江学者特聘教授的高等教育背景对其职业生涯发展的影响。研究表明，高等教育背景的多样性对学者整体的成才速率的影响并不显著，但其影响存在较明显的学科差异，研究者就此认为，应当针对高等教育背景对不同学科的影响从而为每个学科量体裁衣、制定合适的人才培养模式。张耀坤等则从学术社交网站入手，以长江学者为研究对象，考察高层次学者的使用情况。调查结果不容乐观——除Research Gate外，长江学者在各大学术网络上的注册率均未超过50%，另外，理工类学者的活跃程度也要高于人文社科学者。另外，张艳等对不同领域的长江学者的主要特征，如所属学科、受聘院校、当选年龄等进行分析，探讨了“长江学者奖励计划”推进过程中产生的问题，并提出相应对策。总之，“长江学者奖励计划”作为我国学者计划政策的中流砥柱，是研究者在关注我国学者计划政策时不可回避的部分，在探索有关学者计划政策的不同命题时，“长江学者奖励计划”均可作为重要案例予以分析。
　　综上所述，目前国内现有文献对学者计划政策的研究均集中于个案分析——分析或“证明”其显著的实施效果，或者以某一项政策作为数据来源纳入特定的研究主题。可以说，如何突破“只见树木，不见森林”的现状，从整体出发揭示学者计划政策的一般特征和扩散规律，成为当前摆在该领域的一个重要课题。
　　四、 研究假设
　　在本研究中，某个省份首次采用学者计划政策被视为本省的政策创新，而学者计划政策在省份与省份之间的推行被确定为政策创新的扩散。在已有的政策扩散理论基础上，本研究提出以下研究假设来解释学者计划政策的扩散。这些研究假设包括的影响因素有：政府意愿和能力、高校—政府互动、政治周期、区域扩散以及上级政府支持和鼓励。
　　（一）政府意愿和能力
　　正如组织创新的相关研究，在对政府创新的研究中，政府的意愿和能力是其创新的两个重要因素。对一个组织而言，冒一定的风险去创新需要充分的动机（motivation），以及一整套完备的组织资源。组织必须具有足够的动机和激励，才会考慮冒险去创新。从传统的政策创新文献可以得知，政府创新的意愿和能力，对其是否决定采纳一项新政策有着较大的作用。
　　这些省份的举措表明，人才引进计划相关政策对政府财力有着一定的要求，因此，本研究提出以下研究假设：
　　H1：地方经济越发达的省份，越倾向于采纳学者计划政策。
　　（二）高校—政府互动
　　许多国外已有研究已经说明了高校和政府之间存在密切的互动。克拉克的三角协调模型认为，一个国家高等教育系统的位置取决于三种力量——国家权力、学术力量和市场力量，不同国家的教育系统处在三角形的位置均有不同。尼夫和范格福特在一系列著作中提出了两种极端的政府—高校关系模式，他们分别是政府控制模式和政府监督模式。现实中各国的政府—高校关系处于这两极之间。
　　国内学者霍金仙分析了高校和地方政府各自的目标，认为高校和地方政府之间存在互利共赢的模式。由已有理论和研究可以猜测，地方高校对教师人才队伍建设的需求，可能会敦促地方政府出台相应的学者计划政策，加速学者计划政策的扩散。
　　需要注意的是，一方面，每年海量的学者计划政策的最终公布名单都集中于国内本科高校;另一方面，大部分 “双一流”或“985”“211”高校的主管单位为中央部委，其主要的互动对象并非地方政府，对地方学者计划出台的影响力并不大。北京市拥有全国数量最多的“211”高校，但其省级学者计划“长城计划”却直到2012年才推出。综合以上讨论，分析对比“双一流”“985”工程、“211”工程等不同国家战略的特点及数据覆盖年份，提出以下研究假设：
　　H2：非“211”高校的本科高校越多的省份，越倾向于采用人才引进计划相关政策。
　　（三）政治周期
　　在高等教育的府际竞争中，横向竞争主要体现在人才引进和教师队伍建设方面。为此，各地纷纷将高层次人才引进工作提升到竞争战略的高度，推行各式各样的高层次人才引进政策。各大人才引进政策紧扣人才群体的需求要害，在不断加剧的竞争中提升其吸引力。其中物质层面包括购房与安家费的提供、子女教育、就业需求和依据绩效指标支付年薪;而精神层面则包括名誉头衔、办公科研的一整套器材设施等。可见，府际竞争是学者计划政策扩散的一大影响因素。
　　在对府际竞争做具体的操作时，朱多刚考虑了政策的颁布是否有政治周期效应，他结合我国当代政府与政治的重要特点，考虑了地方政府的换届选举是否对相关政策的创新与扩散产生影响，据此，本文也提出类似的研究假设：
　　H3：地方政府在换届年份更有可能采纳学者计划政策。
　　（四）区域扩散
　　传统的政策扩散理论提出，政策扩散的方向包括两类方向，分别是水平方向和垂直方向。前者通常被称为区域扩散，包括全国范围内的互动和由相邻地理位置出发推动的政策扩散;后者将在下一小节讨论。
　　对于全国范围内的互动，已有研究表明，就某一政府而言，同级政府可能出于竞争压力而采纳政策，推动政策创新与扩散。在制度合法性的要求下，组织处于同行压力而采取与其他组织相似的策略，推动组织同形化。如果在全国范围内采纳学者计划的省份越来越多的话，仍未采纳政策的省份便面临着很大压力。由此可以提出以下研究假设： 　　H4：随着全国范围内提出学者计划政策的省份增加，未采纳的省份更倾向于采纳该政策。
　　对于由相邻地理位置出发推动的政策扩散，Walker发现政策扩散在区域内会出现集聚效应，在地域上相邻的州政府由于其条件相似、信息共享，从而倾向于采纳同一类政策。后来的大量实证研究证明了这一点，因此提出以下研究假设：
　　H5：某个省份提出了学者计划政策，其相邻地域的省份也倾向于采纳该政策。
　　（五）上级政府的支持和鼓励
　　传统文献中垂直方向的扩散又被称为自上而下的垂直扩散，它强调一部分行动者因其影响力、强制和激励而将其偏好的政策方案强加给其他行动者，这个关系在国内就体现为上级政府对下级政府强有力的影响。Karch研究了美国的三项公共服务类政策，得出了联邦政府的财政激励能够促进州政府创新的结论。然而相较于美国，在单一制的中国行政体制下，地方政府倾向于遵循和采纳来自中央政府的指令，因而在对一项政策的扩散进行思考时，不可避免地需要考虑自上而下垂直方向的扩散。
　　但是，就学者计划政策而言，考虑垂直方向的扩散主要有以下两个问题：第一，自教育部1998年发布“长江学者奖励计划”以来，中央层面的政策可能对地方政府的决策产生了影响，但其对各省的影响区别不大，因而在实际操作中难以测量;第二，笔者在梳理近年来各地地方政策文件、会议、相关报道的过程中，均未发现来自中央的鼓励、支持和推广的言论、意见等，已有数据不支持对自上而下的扩散进行检验。综上，本研究不探讨学者计划自上而下的扩散。
　　五、 研究设计
　　（一）变量测量与数据来源
　　本研究的因变量为地方政府是否采纳政策，它表示某年某个省份是否创新和采纳学者计划政策。根据因变量的特点，我们使用一个二分虚拟变量来测量，即“1” 代表某年某个省份采纳了该项政策，“0”代表某年某个省份尚未采納该项政策。当一个省份采纳该政策之后，对其之后年份的所有数据予以删截。对到目前为止发布实施了数种学者计划的个别省份，只记录其最早采纳学者计划政策的年份，而对其他数据予以删截;对目前仍未采纳学者计划政策的省份，如果其已实施了其他人才引进政策，则记录该人才引进政策的实施年份，并删截其他观测数据。
　　自变量采取以下方法予以测量，有关主要变量的定义和操作化信息见表2。
　　政府意愿和能力：本研究使用两个指标对省级政府实施政策的意愿和能力进行测量，一是每个省份的人均GDP水平，各省份各年度的水平和人口数量均由国家统计局官方网站取得。对人均GDP的数据处理注意到了以下三点这里参照了已有研究的数据处理方法。：首先，由于GDP对政策的影响存在滞后效应，对1999年的分析采用1998年的GDP和人口数据，以此类推;其次，使用1997年的GDP数据作为基准，利用各年度的GDP平减指数进行调整，从而消除物价的影响，并将比值转化为万元/人;第三，对所有数据取以10为底的对数值用于最终的测量。
　　高校—政府互动：本研究使用各省份各年度的地方政府主管本科高校数量作为高校—政府互动这一变量的指标。各省份各年度数据来自各年度《中国教育年鉴》。
　　对政治因素的考量，本研究采取一个虚拟变量来衡量，即如果学者计划政策的采纳在地方政府的换届年份或其换届年的前一年，则取值为1，否则为0。数据由笔者手动整理而得。
　　全国扩散和相邻扩散：本研究沿用常见的政策扩散研究的处理办法，分别使用已采纳政策省份占国内所有省份之比和相邻省份已采纳省份占相邻省份之比来测度全国扩散和相邻扩散，数据由笔者手动整理而得。
　　（二）分析方法与模型假定
　　针对上文提出的研究假设和变量特点，且由于因变量为二分变量，本研究决定采用基于Logistic回归的事件史研究方法。事件史分析的重要特征是对数据的删截处理和应时间序列变化的解释变量，它非常适合当数据同时包含截面和时间序列两类数据时对一个事件发生影响因素的探索。根据本文提出的研究假设，建立下列模型：
　　省、市、自治区等推行学者计划政策的可能性：
　　=β0+β1（地方经济发展水平）+β2（财政资源）+β3（换届选举）+β4（高校分布）+β5（相邻扩散）+β6（全国扩散）+ε
　　六、 实证分析及结果
　　数据收集得到共计365个个案的所有变量数据，表3展示了所有自变量描述性统计的结果。
　　对VIF的检验可以帮助模型确认自变量的相互独立。分析表明各变量之间的VIF值小于10，从而确认其他变量不存在多重共线性问题。
　　基于Logistic的事件史分析的输出结果见表4。这一输出结果给出了回归方程的似然函数值、模型的R方等反应模型拟合优度的指标、解释变量的回归系数和标准误及其显著性检验结果。本研究的伪R2值为0.608，拟合优度检验值为87.942，说明本研究的模型对数据的拟合程度较高、对因变量有较好的解释力度。由数据分析结果可以得到，人均GDP这一变量并不对省级学者计划的采纳产生显著的影响，说明地区的经济发展水平不构成省级学者计划采纳的主要动力。
　　在高校—政府互动因素中，非“211”高校数量对省级学者计划的扩散未通过显著性检验，说明地区内高校不足以影响政府决策，这一结果显示当前地方高校与政府的互动还存在欠缺。在区域扩散因素中，对全国扩散和相邻扩散的检验都通过了显著性检验，说明在省级学者计划政策的采纳上区域之间有着很强的学习效应。在政治因素中，通过参考已有的中国政府与政治的相关研究，笔者探究了地方政府省级学者计划政策受换届选举的影响。研究结果表明，这一变量对省级政府采纳学者计划政策产生了显著影响，说明了在学者计划政策的扩散过程中存在明显的政治周期效应。
　　七、 结论
　　本文采集了1998～2016年全国31个省、直辖市和自治区共365个样本数据，从地方经济发展水平、高校规模与布局、政治因素、区域扩散四个方面分析了省级学者计划政策采纳的影响因素。基于Logistic回归的事件史分析结果说明，换届选举、全国扩散和相邻扩散是影响学者计划政策采纳的关键内部驱动成分，而地区经济发展水平、高校规模与布局则对政策采纳的影响不大。本研究的这一结论对进一步研究我国教育领域的创新扩散现象具有现实意义，并验证了国内学者提出的具有中国特色的政策扩散分析框架。 　　一个地区的经济发展水平对省级学者计划政策采纳的影响并不明显。这一结果与国内许多已有政策扩散相关研究的结论不相符，可能有如下原因：首先，这一结果可能说明地方政府在采纳教育政策与其他政府创新政策时，可能存在不同的思考落脚点。其次，考察已发布的学者计划政策的资助力度，可以发现不同政策之间在资助力度层面存在着天壤之别，例如山西省三晋学者中级别最高的杰出三晋学者每人每年40万元津贴，一次性资助科研经费500万元;而云南省云冈学者则为每年10万元津贴。正因资助力度的可伸缩性，地方政府可以根据地方财政能力和教育支持力度自由调整该项政策的支出，从而在出台此类政策时不受地区经济发展水平的桎梏。
　　在府际学习方面，两种水平方向的扩散方式均得到了验证，说明了各省份在采纳政策时的确受到了先进省份的启发。事实上，本文在浏览与各省份政策发布相关的报道时，发现了不少与该研究结果吻合的资料。例如河南省负责人告诉记者：“近年来，广东、湖北、四川、山东等省分别开展了珠江学者、楚天学者、天府学者、泰山学者等计划，吸引、集聚高层次人才。中原学者的设立，使我省不落人后。”地方政府学者计划政策的争相出台，其实质是对高层次人才的竞争，近年来各大城市的“抢人大战”与学者计划政策的风行可能存在某种联系。在后发优势不断衰减、经济下行压力不断增大的背景下，具有创造高产值潜力的高层次人才的地位进一步凸显。这一宏观趋势与本研究搜集数据时观察到的现象相一致。首先，学者计划政策的主体正逐渐从国家层面和省级层面向市级层面和高校层面转换;其次，地区内的同质性政策出台力度不断加剧，令人眼花缭乱的“山川河海”学者引起了社会各界的争议，自九三学社在2018年初拟提交有关治理人才计划泛滥的两会提案《教育部办公厅关于开展清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》后，教育部于2018年11月发起了清理“五唯”的专项行动，其中包括“唯帽子”。
　　在政治因素方面，参照已有研究，本研究通过考虑换届年份检验了政治周期效应对政策采纳的影响，说明了省级学者计划的采纳具有明显的政治周期效应。肖洁等的研究说明了政治周期效应对政府决策的影响，本研究的结果进一步验证了已有研究，通过与朱多刚等的研究结果對比，说明专利资助政策未能具有政治周期效应，可能是其自身特点所致。
　　本研究还存在一定的局限。首先，本文的研究单位是省和年，为便于开展研究，本文将研究对象仅限于省级政府发布的学者计划政策，事实上，近些年来各大高校发布的学者计划越来越多、市一级发布的各类学者计划也如雨后春笋般发展。这两类学者计划越来越处于不可忽视的地位，亟待研究者的重视。其次，各种类型的影响因素可能在不同时期发生变化，这就需要采取其他定量研究方法对其扩散机制和扩散原理加入时间序列维度加以探究。再次，影响一项公共政策创新扩散的因素繁芜丛杂，跨越不同领域的公共政策并揭示其一般规律，还需要进一步的探索。最后，联系不同类型的政策可帮助我们做一般性的比对研究，从而将政策创新与扩散引入教育领域，修正、完善已有理论。
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　　作者简介：
　　周润民，男，中国人民大学公共管理学院硕士，研究方向：政策创新与政策扩散、能源政策分析。
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