行政事业单位预算绩效管理探析

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　　摘 要 预算绩效管理是政府绩效管理的重要内容之一，也是当前很多行政事业单位面临的一大课题。行政事业单位的预算管理能力直接影响经济运行质量和政府管理效能。基于此背景，本文以行政事业单位作为研究对象，对其预算绩效管理问题展开研究，首先阐述预算绩效管理的内容及管理目标，然后结合现阶段预算绩效管理的现状，深入分析其中普遍存在的问题，最后从管理制度、目标设立、指标细化、评价监督等方面提出预算绩效管理的新思路及具体策略。
　　关键词 行政事业单位 预算绩效管理 项目支出
　　预算绩效管理的全面实施是政府治理方式的重大变革，其关系到财政资金使用的公平性，是政府科学、高效、透明管理财政资金的重要体现和必要手段。行政事业单位是预算绩效改革的主体，在控制预算支出、提高支出效益、防止资金浪费和预算绩效评价监督中起到的作用尤为重要。预算绩效管理的深化是提升政府效能、提高经济发展质量、实现社会经济效益、促进社会和谐发展的有力保障。
　　一、行政事业单位预算绩效管理概述
　　预算绩效以成本—效益分析为基础确定支出标准，注重投入和产出、成本和效益、绩效和结果的对应，是传统预算体制的重大变革，能够有效提高政府调控能力，完善预算决策力。预算绩效管理按照政府规划，结合政府中长期战略，强调政府职能的转变，关注预算投入的同时重视预算产出，将绩效目标设定、跟踪、评价及结果的应用纳入预算编制、执行、考核的全过程，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。现如今，预算绩效管理正往构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系、健全预算绩效管理制度、硬化预算绩效管理约束的方向迈进，这表明预算绩效管理已从部门推动上升到国家层面。
　　财政资金支出关系着国计民生，是政府执政效能的直接反映和体现。行政事业单位预算资金支出从传统的过程控制转变为现在的绩效导向，充分体现了政府对财政资金支出的重视和对民生的关注。预算绩效管理深度考虑资金成本和产出结果，并跟踪资金使用的全过程，对使用结果进行深入的分析和利用，从理论和实践中对预算资金进行深层次的剖析，使资金使用更加合理、合法、透明。实施预算绩效管理能够更合理地把握资金的使用效率和效益，提升政府执政效能，优化政府形象，提高政府影响力和群众满意度。
　　二、行政事业单位预算绩效管理存在的问题
　　预算绩效管理建立在政府绩效改革的基础上，全面实施预算绩效管理不仅是预算方法、体制的改变，而且是政府管理理念的重大变革。目前，虽然预算绩效管理得到了不断的完善，但仍存在一些问题。
　　（一）预算绩效管理体制不完善
　　预算绩效体制建设不够完善，制度管理框架构建不全面、管理意识薄弱。一是部门没有严格按照政府和财政关于预算绩效的要求事先做好制度建设、目标设定、运行监控、绩效评价、结果应用等一系列工作布置，导致在预算绩效管理过程中出现众多问题，如资金拨付不够、资金用途需要改变、结余资金金额重大等。二是政府、财政、预算部门三者配合不够紧密，預算绩效成果不明显;预算部门及其下属单位在编制、执行预算绩效时没有精准配合，有的部门甚至只把预算绩效作为财务的任务。三是预算绩效结果、报告只注重形式，没有得到良好的应用;预算绩效责任约束不够严格，没有真正做到绩效问责。
　　（二）绩效目标管理不严格
　　绩效目标衡量预算资金的产出和结果，绩效目标的设定指明了预算资金的使用方向和预期目标，是预算管理的起点。目前，行政事业单位绩效目标的科学性、合理性、完整性还有待进一步提高。一是部门对自身绩效目标没有深度了解、分析、划分，盲目跟风，没有按照部门自身需求设立目标，只是采用财政或以往使用过的目标，造成资金短缺或浪费。二是绩效目标管理不够严格，表现为绩效目标事前设定不完整、不准确;事中没有进行全过程目标跟踪、改进、修正，只是一味地沿着原有方向推进，以“花完钱”为目标结束点;事后对完成情况没有完整的评价，导致绩效结果难以得到利用。
　　（三）绩效评价指标体系不够细化
　　由于绩效标准难以界定，缺乏长期的经验积累，所以预算绩效指标编制精细化面临较多困难。一是共性指标和个性指标编制标准雷同，没有明显区别对待。重点项目支出指标没有得到深度分解，量化衡量标准不细致。二是重点控制支出指标不突出，指标列示平行，形式大于内容。同时绩效评价标准更注重财务指标，与实际情况脱节的现象较严重。由此可见，将绩效指标编实、编细、编准将是今后预算绩效管理工作的一大重任。
　　（四）绩效评价监督机制不够健全
　　目前来看，预算绩效评价监督机制不健全。一是部门预算绩效自评结果的真实性、完整性、规范性有待进一步提高，评价结果与预算目标偏离。二是绩效管理报告利用率低，导致评价结果难以与预算实际相结合。三是预算绩效评价与工作考核没有挂钩，重预算、轻绩效的现象明显。四是预算绩效信息公开没有明确的规范，绩效管理透明度较低，政府和社会监督力较弱，绩效监督机制不够深入。表现为人大、审计等机关只注重资金使用的合法合规，不注重资金支出的绩效结果;由于财政力量有限，在资金使用是否科学、适用、有效上容易顾此失彼，监督不够全面;部门对下属单位的监督容易“睁一只眼闭一只眼”，甚至帮忙掩盖事实，导致绩效监督流于形式;信息公开范围窄，群众满意度低。绩效评价监督机制的不健全，导致绩效评价监督机制有效性不足，政府绩效质量提升缓慢。
　　三、完善行政事业单位预算绩效管理的建议
　　针对行政事业单位预算绩效管理存在的问题，本文提出如下应对策略：
　　（一）完善预算绩效管理机制，提升政府管理效能
　　建立完善的预算绩效管理机制，一是要构建全方位预算绩效管理格局，将预算绩效管理实施对象从项目为主向政策、部门整体拓展，从资金支付为主向政府财政运行拓展，形成政府绩效、部门绩效、政策和项目绩效等全方位绩效预算管理格局。二是建立全过程预算绩效管理链条，事先布置好制度建设、目标设定、运行监控、绩效评价、结果应用等一系列工作，确保绩效管理的各个环节、每项工作都有条不紊地开展，进而减少资金浪费，实现财政资金运行和预算管理效益的最大化。三是健全预算绩效管理制度，树立绩效管理理念，健全绩效管理机制，对预算的编制、执行和完成情况实行全面的追踪问效，使政府部门、财政部门、预算部门及其下属单位在编制、执行预算绩效时精准配合，合理配置资金、资源。四是硬化预算绩效责任约束，对不合格的绩效结果要公开报告、反馈整改、绩效问责。同时要加强绩效结果应用，科学、合理、注重效率和效益的绩效结果要成为预算工作的指引，从而不断提高预算绩效管理水平。 　　（二）持续改进预算绩效管理方式，提高科学化水平
　　项目资金支出控制是预算绩效工作的重点，是预算绩效结果效率化、效益化的难点，是预算绩效管理方式改进的核心内容。对此，本文认为应当做好以下几点：
　　1.做“好”绩效评估
　　根据行政事业单位发展的实际需要和财力，做好预算绩效支出事前评估工作，主要是嚴格核定项目支出，该砍的要砍，该减的要减，打破基数概念和预算支出固化僵化格局。一是安排支出预算要符合基本国情和部门实际情况，对项目支出效益要进行分析预测，注重实际效果和可持续性，节约资金，“把钱花在刀刃上”，杜绝财政资金无计划的浪费行为。二是重大项目支出申报和调整要进行综合影响评估，引入第三方力量，科学评估、预测资金使用量和分配比例，使财政资金的使用恰到好处，真正用到实处。三是组织开展重大项目动态评估清理工作，盘活存量资金，收回无法继续实施项目的资金，不断提高项目支出使用效率。四是引入资金竞争性分配机制，鼓励高效使用资金的项目及部门，对资金使用不严格的部门或单位绩效问责并提出指导性意见。
　　2.做“优”绩效目标
　　设立绩效目标要注重产出效率效益，“谁申请资金，谁设定目标”。绩效目标的设定要指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配，同时要考虑一定时期的预期产出和预期效果。一是以部门为主体设定目标。预算部门要从数量、质量、成本、效益等方面严格设定目标，首选量化目标，确实不能量化的，要定性分级分档表述，做到所有目标指向明确、细化量化。二是政府、财政部门在对预算部门绩效目标及其量化标准进行审核、调整、管理时，要充分考虑预算单位的行业特征、部门特点等因素，同时加强绩效目标项目库建设。三是通过聘请专家、委托第三方机构、召开座谈会、实地调研等形式，严格把关绩效目标，使绩效目标更合理可行。四是绩效目标要同预算同编同报同审，在执行过程中，要加强日常监管，全过程跟踪问效，对偏离预算方向的绩效目标要及时进行改进和修正，确保绩效目标和预算相应匹配。
　　3.做“细”绩效指标
　　预算绩效指标的编制和确定必须以国家社会发展规划和履行部门职能的需要为依据，预算绩效指标设置要重点突出、科学合理、细化量化。一是推动构建分行业、分领域、分层次的核心指标体系和标准体系，并纳入项目库管理。一级指标要体现绩效管理决策，二、三、四级指标要和绩效目标挂钩匹配。二是个性指标和共性指标设置不同标准。指标设置要注重完整性、准确性、可操作性，不可设置烦琐、专业性太强、不易理解。三是一般指标和重点指标要区别对待，重点支出指标要深度分解，根据支出项目性质，设置不同级别的定量支出。
　　4.做“深”绩效评价
　　预算绩效评价将绩效管理约束贯穿预算执行的整个过程。一是专项资金和重点项目要严格按照规定程序和要求组织开展自评，评价结果应反映绩效项目的实现情况以及预算支出和绩效之间的对应关系。二是预算部门将绩效自评结果上报财政部门，财政部门要做好对部门自评结果的评价和再评价。通过绩效评价找出资金使用和管理中的薄弱环节，反馈给部门、单位，促使其改进绩效管理方式。三是将评价结果与预算资金分配挂钩，强化激励作用，根据绩效评价结果进行奖惩。
　　5.做“实”绩效监督
　　加强绩效监督，一是要充分发挥人大、审计、财政等相关部门的联动作用，监督预算绩效管理过程及绩效目标实现程度。二是不断硬化预算绩效责任约束，建立“花钱必问效、无效必问责”的机制，提高政府治理效率和效能。三是推进绩效公开，建立预算绩效信息向同级政府和全国人大报告的制度，并与预算草案、决算草案同步向社会公开。四是实行绩效通报制度，对预算绩效不达标、预算资金使用不合理的单位和个人要问责。
　　（三）加强预算绩效信息系统集成，提高资金使用质量
　　加强预算绩效信息系统集成，一是利用互联网嵌入财务软件评价和监督项目资金使用情况，持续改进预算绩效管理方式方法，提高科学化水平。二是强化国库集中支付动态监控，建立覆盖各级财政的预算执行动态监控系统，对重点项目支出实行全过程跟踪，对同类或类似项目支出进行严格对比，杜绝“多要钱办小事”现象，对个性指标项目不定时网上抽查，确保财政资金用到实处。三是加强预算项目库建设，利用先进的互联网技术科学地分析预测、实事求是地编制绩效预算，切实提高项目资金使用质量。
　　着力推进全面规范、公开透明的预算绩效管理体制，持续改进预算绩效管理方式，充分发挥政府、社会的监督和约束作用，不断提升预算绩效的准确性和公信力，提高资金使用效率和效益，是行政事业单位预算体制改革的时代要求，是政府治理能力提升的集中体现。
　　（作者单位为河北省财政厅）
　　参考文献
　　[1] 杨春.加强行政事业单位预算绩效管理探析[J].中国集体经济，2019（29）：56-57.
　　[2] 丁配泉.关于行政事业单位加强预算绩效管理的探析[J].商讯，2019（27）：140-141.
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