盘活存量资金的思考与对策研究
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摘要：2014年12月，国务院办公厅印发了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）首次将盘活财政存量资金工作从财政层面提升到政府层面。盘活存量成为了各级财政部门的重点工作之一。2019年以来，我国全面落实减税降费政策，各地财政收入增速降低，而财政支出需求不断加大，收支矛盾突出。盘活财政存量资金，对缓解地方财政压力、不断提高财政资金效益有着重要意义。笔者结合实际工作，通过对财政存量资金主要构成和形成原因进行深入分析，从而提出如何盘活财政存量资金的建议和措施。
关键词：存量资金;财政;形成原因;途径
一、财政存量资金的主要构成
财政存量资金指的是存留在财政账户上未按照财政预算执行沉淀下来的资金[1]。从2018年财政决算数据来看，财政存量资金来源主要构成有：一是部门预算结转资金;二是各部门账户待支付结存资金;三是预算结余资金;四是预算稳定调节基金和预算周转金。
（一）部门预算结转资金。部门预算结转资金指的是按照总预算会计权责发生制列支的要求，预算部门当年未支出的预算资金需结转下一年度支付的款项。近年来，部分地区结转资金出现连年上升的趋势，该部分资金在财政一般公共预算支出所占比例也越来越大，也从侧面反映出预算编制不科学、预算执行率低的问题，部门存在“重预算、轻支出”的现象。
（二）各部门账户待支付结存资金。随着国库集中支付制度的不断深入，该部分存量资金越来越少。但是，部分地区也存在国库集中支付改革不到位的情况，加之上级对支出进度考核的硬性指标要求，存在“以拨代支”的现象，造成了资金滞留在部门，难以发挥资金使用效益。
（三）预算结余资金。该部分存量资金主要是一般公共预算和政府性基金结转下年结余，是存量资金的重要构成部分。
（四）预算稳定调节基金和预算周转金。按照《预算法》的要求，为了建立跨年度预算平衡机制和调剂预算年度内季节性收支差额，财政部门可以设置预算稳定调节基金和预算周转金，但是未经同级人民代表大会的批准，该两项资金不允许随意动用。
二、财政存量资金的形成原因分析
近年来，财政存量资金规模居高不下，沉淀较多，分析其形成原因主要包括以下几个方面：
（一）专项转移支付资金结存规模较大。一是专项转移支付的下达缺乏必要的可行性研究，时间上往往集中在后半年甚至是年底下达，有的甚至12月31日才下达到基层，资金使用部门无法形成实际支出;二是部分专项转移支付资金运作不规范，没有建立科学的项目评审和决策制度，上级存在切块下达资金的情况，没有具体到项目，资金留在部门账户无法支出。
（二）预算支出进度缓慢，不能及时形成实际支出。主要原因是部门预算编制不够细化，个别部门单位申报预算时，部分专项资金缺乏科学合理的事前论证，且缺乏绩效评价和问责机制等，导致当年预算安排的项目支出，年底达不到付款条件，资金无法拨付，形成存量。
（三）国库集中支付改革不彻底，部分财政存量资金滞留在预算单位或财政专户。首先是部分预算资金通过实拨的方式拨付预算单位或财政专户，导致预算资金拨付到预算单位或财政专户后没有及时支出而形成财政存量资金。
三、存量资金盘活途径
（一）补充预算稳定调节基金。一般公共预算结转结余资金第二年仍未支出的，全部补充预算稳定调节基金;政府性基金结转资金规模较大的（不超过该项基金当年收入的30%），调入一般公共预算，补充预算稳定调节基金。
（二）交回上级财政部门。结转资金的专项转移支付资金，尚未分配到地方和部门并结转两年以上的，由下级财政交回上级财政部门统筹使用。
（三）同级财政收回。部门预算结余资金及结转两年以上资金，由同级财政收回统筹使用。
（四）加快结转资金支出。对于按原用途继续使用的结转资金，应尽快拨付使用，以发挥资金使用效益;对于不需按原用途使用的资金，应收回财政部门统筹用于经济社会发展亟须资金支持的重点领域。
四、盘活存量资金存在的困难和问题
（一）基层资金不足。由于部分地区财政收支矛盾较大，采取了暂付款解决项目资金不足的问题，历史形成的暂付款清理核销难度较大，清理存量资金现金流压力较大，存量资金无法真正盘活。
（二）预算稳定调节基金规模过大。按照规定，预算稳定调节基金在编制年度预算调入后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额（含对下级转移支付）5%。但由于受当前经济形势影响，地方缺乏有效的投资支出，使预算稳定调节基金成为“盘活”的重要途径，造成其规模超过5%，在一定程度上影响了资金效益的发挥，形成资金的“二次沉淀”。
（三）相关制度有待完善。目前上级关于存量资金的范围、处理要求、管理机制等有待进一步健全，预算稳定调节基金及预算周转金的管理细则有待完善，工作中存在一定的随意性和盲目性。如存量资金收回再使用的程序是否需要编入预算经同级人民代表大会审批后方可执行没有统一的规范。如果经同级人民代表大会批准后方可使用，存量资金就不能及时被盘活，再次形成沉淀。相反，如果存量资金失去预算的约束，难免会产生随意使用的现象。
（四）账务核算未进行规范统一。由于缺乏规范统一的文件指导，总预算会计对于存量资金的账务处理方式主要有两种方式。一是收回存量资金是冲减当年支出。这种处理方式符合财政部2015年5月18日印发的《关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知》（财预[2015]81号）文件的规定，但是由于冲减支出的方式会造成被冲减科目的执行数与上年同期和年初预算不可比的现象，地方财政部门采用该方式核算比较谨慎。二是收回和再安排存量资金均通过往来科目核算，这种处理方式不影响当年支出数据，但是存量资金的账务处理却游离于预算之外，资金的使用失去了预算的约束，存在一定的風险。因此，总预算会计对存量资金的收回及使用的处理方式一直存在争议。 五、盤活财政存量资金的几点建议
（一）强化责任主体，提高盘活存量资金的责任意识。目前正处于破解盘活财政存量资金难题的重要阶段。近年来，各级财政部门对于盘活财政存量资金、清理和规范财政专户、深化国库集中支付制度改革、消化暂付款、加快预算执行进度等方面出台了一系列文件、办法，收到了一定的效果，但各级财政部门存量资金的规模仍然比较大。各级财政部门在积极盘活存量资金的同时，也要带动政府其他部门树立主体责任意识，多方配合，让存量资金动起来，并从基层单位防止产生新的存量资金。
（二）科学编制预算，加强预算绩效管理。一是进一步细化项目预算编制，将预算细化到具体单位和具体项目，并做好项目的可行性论证，否则一律不予安排预算。二是推进跨年预算项目按“4：4：2”的付款比例跨年安排，按项目实施进度，科学制定项目资金使用计划。三是年初预算的编制要结合一年年度资金结余，做好部门结转结余资金与预算安排衔接工作[2]。四是加强预算绩效管理，加快建成全过程的预算绩效管理体系，形成规范的督促和指导机制，进一步推进地方政府部门预算绩效前置，改进绩效评估方式，提高绩效管理水平，加大绩效评价成果的应用，评估结果与下年度预算安排挂钩，提高预算科学性和准确性。
（三）加快预算执行进度，减少资金沉淀。各级财政应进一步加强对部门预算执行情况的日常监督，落实部门主体责任，督导各部门加快预算执行，减少资金滞留。各级财政部门着眼长远，注重加强制度规范，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域，尽快形成实际支出，减少年底资金结转。
（四）规范存量资金账务处理方法。存量资金的账务处理涉及财政总预算会计和政府部门会计账务处理。由于存量资金在以前年度已经计入总预算会计支出，建议出台规范的会计核算指导意见，设置专门的会计科目，用于反映存量资金的收回和再使用情况，在总决算报表和部门决算报表中也加入相应的报表，用于反映存量资金的总体规模和增减明细。
盘活存量资金是解决财政收支不平衡问题的重要措施，对于提高财政资金使用效益、提升政府服务职能具有重大意义。
参考文献：
[1]吴纯.盘活财政存量资金问题研究[J].商，2014 （43）：210-211.
[2]张天舒.关于盘活地方财政结转结余资金的思考[J].经济论坛，2015 （6）：110-111.
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