促进大学生创业财税政策研究
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作者:黄子玉 刘英
摘要：在大力促进创新创业的时代背景下，大学生创业受到广泛关注，但目前我国大学生创业率和创业成功率相较于发达国家都较低，就业形势和创业形势不容乐观。国家出台了很多促进大学生创业的财税政策，本文通过分析发现现行政策存在缺乏长效性、系统性、统筹协调性、倡导性等问题，在借鉴国外促进大学生创业财税政策成功经验的基础上，从财政投资、财政融资、税收优惠、税种改革等方面提出相应政策建议。
关键词：大学生 创业 财政政策 税收政策
一、引言
长期以来，大学生毕业人数不断增长，就业难成为我国经济社会发展的突出矛盾。同时，政府出台各项政策鼓励高校毕业生自主创业，以创业带动就业，从根本上解决就业问题，对促进经济发展有重要意义。大学生接受了高等教育的熏陶和洗礼，毫无疑问成为社会中最具有创业潜力与创新精神的群体。
作为一个十分有力的经济杠杆，财税政策与企业的发展紧密相连，通过降低创业成本和风险、增加创业收益等鼓励创业活动，激励整个社会的创业热情。史桂芬、刘欢和陈听（2015）从特殊的角度出发，从财政投资、税收优惠、财政补贴和财政融资方面提出建议，刺激农民工返乡创业，助力统筹城乡经济发展。王力南（2016）以辽宁省为例，从正反面评析了辽宁省扶持大学生创业财税政策，提出了辽宁省相关财税政策的具体完善路径。薛钢、颜博和王薇（2017）从大学生创业视角出发，以政策为切入点，分析了政策中需求与供给方面存在的矛盾，提出了优化税收政策的建议。
本文基于《财政部 税务总局 人力资源社会保障部 国务院扶贫办关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》等国内相关政策文件，就促進大学生创业的财政和税收政策存在的问题提出一定的建议。
二、大学生就业与财税政策现状分析
（一）大学生就业现状
如表1，从中国统计年鉴数据分析得出，从2014年到2018年，社会就业压力大，四年间城镇新增就业人数大体呈现逐年增长的趋势，从1322万人增长到1361万人;与此同时，高校毕业生人数从727增长到820万人，增长率却呈现下降的趋势。并且每年高校毕业生人数增长率都远远高于城镇新增就业人数增长率，大学生就业压力大，就业形势严峻。
（二）财税政策对大学生创业具有举足轻重的作用
随着政策实施范围的扩大和实施力度的加强，大学生的就业观念正在悄然发生转变，不再仅仅依赖就业，慢慢将创业作为毕业后职业的一种选择。即使如此，由于市场风险高、大学生资金不足、创业知识贫乏等问题的存在，大学毕业生创业率在3%左右，而创业成功率不足5%，远远落后于发达国家。此时财税政策对激励创业、提高创业率就显得至关重要。
三、促进大学生创业财税政策存在问题
（一）财税政策缺乏长效性，可持续发展性低
企业的生命周期经历发展、成长、成熟、衰退四个阶段，创业者从开始创业到达到一定规模，这个创业周期往往是远远超过三年时间的。同时，企业的初创期对于企业的发展至关重要，创业者创业初期面临的资金短缺、市场风险等问题更为突出，失败的机率更大。然而，我国目前针对大学生创业的财税政策没有切实考虑到创业的复杂性和特殊性，长期来看，企业缴税存在一定区别，企业的负担会越来越大，这种短视的政策就会造成企业的竞争力下降，严重者可以把企业扼杀在萌芽的摇篮里，使企业退出市场。以财税〔2019〕22号为例，此政策关注重点群体的创业税收，包括毕业年度高校毕业生，其税收优惠政策享受期限也只是三年。这种税收优惠政策没有考虑到创业周期长期性，缺乏长效性和可持续发展性。
从根本来看，我国促进大学生创业税收政策体系具有一定的功利性，出台更多的是为了缓解就业压力，仅仅只是鼓励大学生创业，却没有考虑到大学生创业的各种艰难困境，制定政策时因此忽视了政策的连贯性。
（二）财税政策存在空白，创业倡导性较低
首先，现行财税政策没有很好地帮助大学生解决创业资金不足的问题。与社会其他群体相比，大学生这个群体存在特殊性，资金短缺、融资困难是大学生创业时时刻刻面临的一个障碍，解决融资问题是大学生创业企业发展过程中一个重大的挑战。然而，从当前情况来看，由于政府专项资金存在地区差异和行业差异，支出结构不合理，大学生很难申请到政府的专项资金。与此同时，由于大学生经验不足且创业风险性较大，银行等金融机构和风险投资机构会很大程度上拒绝大学生创业企业的融资，致使融资渠道十分狭窄;较多的限制条款和较为苛刻的担保条件也使得大学生常常望而却步，无法取得融资资格;即使能取得融资，金额也很难达到理想效果。可以看出，大学生创业融资门槛不低，融资困难。
其次，对大学生创业的社会保障体系不健全。大学生在创业过程中，没有相关政策可以帮助大学生得到失业保险;对于创业大学生来说，社会保险补贴的期限较短，最长不超过3年，这些都会都会降低大学生创业的积极性。大学生由于经验不足，创业失败率较高，失败后没有补偿，因此应当建立创业失败的财税风险补偿机制。
（三）财税政策缺乏系统性和全面性，激励性有待加强
首先，我国缺乏系统和全面的扶持大学生创业的财税政策体系。由于出台背景不同，当前的政策大多是一些十分零散的扶持政策和优惠政策，多见于“通知”、“实施办法”等，散见于各个税种的政策或者各类型企业的政策中，缺乏系统性，增加了操作的难度。其次，财税政策范围窄，效率不高。税收优惠多采用直接方式，间接方式很少，如大学生创业税收优惠多为税收减免。同时税收方式有限，时间短，税种多侧重于企业所得税，对于增值税的减免较少。财税政策扶持力度小，大学生创业的企业免除企业所得税的最长期限是两年。但是，大学生处于创业初期，企业的利润较低，有的处于亏损状态甚至为负，这种政策起到的作用显然微乎其微。 （四）财税政策缺乏统筹协调性，落实效果大打折扣
政策实施由上而下，中央政府先制定有关财税政策，再由地方政府实施，但是政策实施过程中往往会发生严重的扭曲和变形，地方政府难以积极响应，存在执行效率低下、实际应用不规范的问题。同时又由于没有先前实践的案例，基层执行部门对于具体的操作程序不甚了解，所以不能将财税政策转换为可以操作的制度，导致政策没有真正实施，损害了创业大学生的利益。
其次，促进大学生创业的财税政策也与其他相关政策有着千丝万缕的联系。这些政策措施是由社会保障、税收、教育培训、工商管理、财政、社会保障、人力资源等相互独立的部门分别制定进而实施的。相互独立的部门由于管辖范围不同，常常各自为政，不能统一指导，发挥联动效应。上述原因使财税政策缺乏统筹协调性，政策无法落到实处。
（五）财政政策宣传力度不够，忽视创业教育
由于宣传力度小，渠道少，很多大学生没有听说过财税政策，甚至也存在已创业大学生不甚了解政策的问题。曾经有学者进行过调研，其中大学生对于促进创业财税政策的了解程度有调查结果显示：11.3%的大学生“了解”， 67.8%的大学生“不太了解”，20.9%的大学生“完全不了解”。这个结果充分说明了对于大学生创业的教育程度远低于期望要求，需要在高校生受教育期间加强对他们的教育、培训和辅导，尤其是法律、企业管理和税收等相关创业知识，以此增强大学生的创业意识，提高大学生的创业能力。此外，目前很多学校并未开设相应创业培训课程，即使已有学校开设创业课程，由于创业师资制约、实践情况等的影响，培训效果不佳。
四、促进大学生创业财税政策研究
（一）健全促进大学生创业的财税政策体系
1.加强财税政策的系統性。政府有关部门如税务局等应统筹规划，整理中央和地方促进大学生创业的财税政策，将散落于各个文件中政策进行统计编制，形成系统性的具有指导意义的文件，如命名为《武汉市促进大学生创业的财税政策》，为大学生借鉴和使用提供有力的保障。另一方面，政府相关部门还可以将财税政策指导文件进行分类，分列为财政政策和税收政策，使得各政策间具有一定衔接性。
2.增强财税政策的规范性。首先，中央有关政府对于过时的财税政策及时修订，紧跟时代的步伐，对于不规范的政策进行清理，对于无法实施的政策进行废除，进一步完善反响效果较好的政策。其次，地方有关政府应坚持立法原则，具体情况具体实施，根据中央财税文件因地制宜制定具体的政策，减少政策的随意性和不确定性，使得政策易于操作，激发当地大学生创业的积极性。建立健全更加便捷的大学生创业征税制度，在税务局可以开设专门的大学生咨询申报窗口，减轻大学生创业企业行政负担。
（二）以财政投资带动大学生创业
1.建立完善促进大学生创业专项资金制度。政府可以设立各类创业专项资金来改善扶持大学生创业的系统，同时进一步扩大其规模。第一，以财政资金为主，中央政府和地方政府出面成立大学生创业基金会，对大学生创业企业团队素质、专利技术、项目可行性、项目前景等进行评分，根据评分给予大学生一定数额的低息贷款、无息贷款或入股企业，也可以对大学生的企业进行创业指导。同时，政府也可以对高校创业园、孵化基地进行资助，对大学生创业初期提供帮助;建立完善奖励机制和失败风险保障机制，对于创业有重大突破或者成功的大学生创业者进行奖励，对于失败的创业者进行补助，使大学生敢于创业，放心创业。
2.加大创业教育力度。教育部门、税务局等应加大对在校大学生的创业教育，鼓励大学生将所学专业知识运用到创业实践中去。高校也应要求大学生的必修课程包括创业教育，这样就能将创业教育无一遗漏地覆盖到每一个大学生;政府也应拿出资金，根据学校规模、师资力量等进行财政拨款，加强创业培训师资队伍建设，也可邀请创业成功人士前往高校传授经验，更好地提高大学生的创业素质。同时，高校还可将创业扶持专项资金拿出一部分，完善创业园和孵化基地，扶持优秀项目，开展路演，拉进投资，让大学生亲身实践，将理论转化为实际，加深大学生对创业企业的了解。
（三）以财政融资推动大学生创业
1.创新融资方式。政府应鼓励风投公司投资，也可鼓励银行等金融机构通过入股的方式为大学生创业提供资金，股权投资后风投公司和金融机构都可派员工进入创业企业的管理层，观察企业发展动向和发展情况，后期可以据此决定是否继续注入资金，既有利于银行等金融机构增强对企业运营的了解，又可以解决企业的资金问题，优化企业管理，一举两得。
2.完善促进大学生创业的融资担保制度。政府应完善融资担保制度，可以设立信用担保基金，来进一步解决大学生创业融资难的问题;在企业向银行等金融机构借款时，在考查具体情况后，政府可出面帮助担保，增强大学生创业企业信任度来达到降低担保门槛的目的;某些具体项目也可具体实施，有专利的项目，也可帮助创业者通过专利技术担保进行融资。
（四）以税收优惠刺激大学生创业
1.增加间接优惠方式。除了直接减免税之外，我国税收优惠政策还应该增加加速折旧、税收抵免、增加费用扣除、盈亏相抵等间接优惠方式，多样化的政策使得不同性质的企业能够从中真正受益，提高了政策的覆盖面。通过加速折旧的方式，可以延迟企业纳税的时间;若大学生创业企业初期出现亏损，可以通过盈亏相抵的方式，用5-7年后的盈余进行抵消，刺激了大学生创业初期的投资，也减少了以后年度应纳税额。
2.增大税率式减免。可以将大学生免征所得税3年时间增为5年，5年后恢复收税，还应实施较低的所得税税率;还可以实行差别税率，恢复收税后的企业年应纳税超过50万时，超过部分25%税率纳税，未超过部分按20%收税，这样可使税收负担更为合理，减少企业负担，让企业有更多资金为后续发展注入源源不竭的动力。
3.增大税基式减免。大多数大学生创业企业都属于生存型企业，市场竞争激烈，通过提高营业税和所得税起征点的方式来减轻企业税负;为了切实激发创业者积极性，所得税起征点对应的经营收益应高于工资薪金所得免征额。 4.对落后地区大学生创业企业实行倾斜。发达地区的经济环境比落后地区的经济环境好很多，创业风险相应小很多，因此，政府应对落后地区大学生创业进行进一步帮扶，加大对落后地区的优惠力度和税种减免力度，以此增加落后地区大学生创业企业的存活率。可以结合落后地区的特点，进行定向的帮扶，如西部地区农业发展占比大但发展落后，可以对农业大学生创业创新企业加大扶持力度。
（五）以税种改革促进大学生创业
1.完善增值税制度。逐步促进增值税从生产型转变为消费性，允许企业将固定资产作为进项税额抵扣销项税额;同时放宽大学生创业企业增值税一般纳税人的认定标准，有利于企业的发展壮大。
2.完善营业税制度。对于向大学生创业企业提供中介服务的机构，如融资服务、会计服务等，可以减征或免征营业税，减少大学生创业企业的管理成本;对于转让或租赁无形资产给大学生创业企业的收益，免征增值税，可以一定程度上减轻技术研发投入的成本。
3.完善企业所得税制度。允许大学生创业中小企业可以自主选择纳税税种是个人所得税还是企业所得税，减轻创业企业税收负担;为给大学生创业企业创造更加宽松的发展环境，允许企业设立特别准备金，不计入应税所得。
4.完善个人所得税制度。目前个体户等的个体所得税率高于工资缴纳税率，并且承担比就业更大的市场风险和失败风险，所以应降低个体户等的个人所得税率，如此能在一定程度上鼓励创业;同时如果是一人公司存在征收企业所得税和个人所得税的双重征税的不合理性，因此对一人公司可以采取不改变企业所得税征收税率，降低个人所得税税率与个体户相同，既能保障国家的财政收入，又能鼓励中小企业积极投资;国家鼓励创业时更鼓励高新创业企业的发展，对于大学生创业企业中的专业技术研发人员、少数技术掌握人员等高素质人才可以减征个人所得税或降低应纳税所得额，鼓励技术创新人员向大学生创业企业流动，助力大学生创业企业解决招人才难的问题。
（六）统筹协调财税政策
政府应针对存在问题完善现有政策，同时建立完善相应配套政策，如医疗保障制度、失业保障制度等;地方各级政府出台具体实施细则，进一步细化，帮助大学生工商注册、融资、缴税等，尽可能为大学生创业提供便利;不同部门间加强沟通交流，避免各自为政，步调一致以期达到更好的联动效果。
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基金項目：武汉理工大学自主创新研究基金项目（2019-GL-B1-15）。
黄子玉供职于武汉理工大学管理学院;刘英系武汉理工大学管理学院副教授
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