浅析部门整体绩效评价试点中绩效指标体系的建立
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摘 要 为贯彻落实党的十九大报告作出的“全面实施绩效管理”重要部署，浙江省紧紧围绕财政部绩效管理新要求，提高财政资源配置效率，结合浙江省管理实际，启动部门整体绩效预算改革。浙江省文化馆作为整体绩效预算试点单位之一，制定了2019年整体绩效指标体系。但在实践过程中存在指标普遍性和规范标准化不够的问题。因此，应引入《文化馆服务规范》浙江省地方标准，建立科学规范、普遍适用的整体绩效指标体系，确保整体绩效预算改革工作的顺利开展。
关键词 整体绩效 指标体系 预算管理
一、浙江省部门整体绩效评价改革试点情况
2018年，浙江省省级选取省教育厅、省商务厅、省农科院、省文化馆、省疾控中心和省体育职业技术学院6个部门（单位）作为省级部门整体绩效预算试点。根据每个部门（单位）的职责，按照“一个部门一套目标”的原则，分部门（单位）设置了6套绩效指标，并将整体绩效指标与部门预算总额挂钩，走出了浙江省部门整体绩效预算改革的关键一步。
浙江省文化馆作为文化类单位的代表，参与部门整体绩效预算试点。浙江省文化馆是隶属于浙江省文化和旅游厅的公益一类群众文化事业单位。主要职能是：第一，举办各类展览、讲座、培训等，普及科学文化知识，开展社会教育，提高群众文化素质，促进当地精神文明建设。第二，组织开展丰富多彩的、群众喜闻乐见的文化活动;开展流动文化服务;指导群众业余文艺团队建设，辅导和培训群众文艺骨干。第三，组织并指导群众文艺创作，开展群众文化工作理论研究。第四，建成全国文化信息资源共享工程基层服务点，开展数字文化信息服务。第五，指导全省文化馆工作，为全省文化馆培训人员，配送文化资源和文化服务。第六，开展对外民间文化交流。
文化馆职能覆盖了大部分艺术门类;服务对象广，涉及广大人民群众，服务以人为本，体现公益性、基本性、均等性、便利性等原则。其是地方文化建设的重要阵地，在构建现代公共文化服务体系中起着重要作用。其文化产品优劣具有评价标准难量化统一，不同艺术门类有不同的评价体系的特点。因此，绩效指标体系的建立是整体绩效评价改革的关键，也是改革的难点。
2018年省文化馆被确定为改革试点单位后，财政厅和文化馆共同研讨商量，围绕文化馆的宗旨职能、业务范围、服务对象，制定了2019年整体绩效指标体系。该指标体系分为3大类，11项，22个指标。3大类具体为产出和效果、廉政和满意度、辅助指标。
第一类的“产出和效果”指标体系分别为“组织开展群众文艺展演、展览活动”“进行群众文艺专题创作及创作辅导”“辅导基层文化馆站开展活动”“开展文化艺术公益免费培训”“开展群文工作者专业技能培训”“群众文化艺术交流”“公共文化服務理论研究”“平台资源建设”8个项，基本涵盖了文化馆的业务范围。按每个项服务对象的不同，共下设了18个指标，并以统计较为方便的数量值为指标值。例如，“组织开展群众文艺展演、展览活动”下设“组织省级大中型主题群众文化活动场次”“组织百姓大舞台等基层示范性、品牌活动次数”“群文活动场地免费开放天数”“程允贤雕塑馆参观人次”4个产出指标。根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》中“以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”的要求设置指标，主要反映文化馆向社会提供的文化服务数量。“平台资源建设”下设“数字文化馆平台年访问量”“数字文化馆年度数字资源建设量”“数字文化馆数字资源-网上展厅和网上舞台访问量”3个指标。根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》中国家统筹规划公共数字文化建设，构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络，建设公共文化信息资源库，实现基层网络服务共建共享。国家支持开发数字文化产品，推动利用宽带互联网、移动互联网、广播电视网和卫星网络提供公共文化服务。地方各级人民政府应当按照加强基层公共文化设施的数字化和网络建设，提高数字化和网络服务能力的要求为社会提供数字文化服务。“进行群众文艺专题创作及创作辅导”下设“专题创作作品比赛、展演次数”和“群星奖、五个一工程、视觉艺术全国奖项等获奖数量”两个指标，不但从创作的量上进行评价，还从创作的质上进行评价。例如，像“群星奖”“五个一工程奖”这些全国性奖项获奖数量是对群文创作质的评价。
第二类的“廉政和满意度”为效能指标，主要为“服务对象满意率”和“投诉案件结案率”两个指标。主要反映服务的效果。此外还有辅助指标，包括“本部门人财物等投入”“本部门人均拨款额（万元/人）”“本部门人均办公面积”等。
通过一年的试点，以上整体绩效指标体系很好地反映了省文化馆整体工作效果，2019年承办组织群文活动98项。参与和承办省委宣传部、省文化和旅游厅大型活动28项。省文化馆举办专项活动、主题活动共62次（项）。文化馆免费开放访客总量达到56184人次（27000多人）。数字文化馆平台点击量90万。在今年第18届全国“群星奖”比赛中，浙江省选送的表演唱《阿家里格啰》、群舞《村里的画室》、小品《父与子》、绍兴摊簧《外婆坑》4个节目入围现场决赛，小品《父与子》获得全国“群星奖”，浙江成为全国仅有的14个获奖省份之一。完成文旅部、省文旅厅交办的对外对港澳台文旅交流相关工作22场次，惠及观众40余万人。全年日常公益培训课程含14个艺术门类42个种类，全年举办117班次（累计1300余课时），培训人数2505人（约3万人次）。培育社会文艺团队17支，人数约800人。省馆组织参加中国文化馆年会理论征文，共有17篇论文获奖，其中获一、二等奖的论文9篇;参加中国文化馆协会理论研究会征文，获奖的22篇，其中一等奖4篇、二等奖11篇，位于全国前列。省馆业务干部下基层辅导累计800多天，点单服务覆盖全省10000家农村文化礼堂。“耕山播海”欠发达地区农村文艺骨干培训覆盖28个地区，提供培训课程数130个，培训骨干师资约2000人，培训1万余人次。 年初将整体绩效指标逐个层级分解，先分解到部门，再由部门分解到个人，使整体绩效指标、项目绩效评分与个人工作业绩挂钩，充分发挥激励作用，提升了单位的整体效能。
通过对2019年整体绩效指标体系的实施，发挥了整体绩效指标体系的引领作用，推动了公共服务方式的创新，提升了公共文化服务效能。初步实现了部门整体绩效评价改革的目标。但2019年整体绩效指标体系还是以以往项目绩效评价的指标体系为基础，虽然体现了文化服务的公益性和基本性，但还不能体现文化服务的均等性和便利性，还不能完全满足构建现代公共文化服务体系的要求。浙江省政府2015年下发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》指出：到2020年基本建成城乡一体、区域均衡、人群均等的现代公共文化服务体系。因此，整体绩效指标体系建设还要在均等性和便利性上加以完善。
二、完善文化馆整体绩效指标体系
绩效指标体系作为预算绩效目标编制、运行跟踪和评价的基础支撑，是促进业务管理和预算管理相融合，實现预算与绩效管理一体化的重要手段。
文化馆整体绩效指标体系既要适用于全省文化馆（站），也要覆盖所有艺术门类。因此，文化馆整体绩效指标的设置除了结合单位的职能和业务范围外，还要与地方基本公共文化服务实施标准相结合。根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》第5条的规定，省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。为此，浙江省根据国家基本公共文化服务指导标准结合浙江省的实际情况，出台了《文化馆服务规范》浙江省地方标准。标准规定了文化馆服务的资源、内容、方式、效能、监督与评价等内容，并从文化馆服务的公益性、基本性、均等性、便利性入手，建设统一的绩效指标框架。这是评估和衡量文化馆服务效能与管理水平的主要依据。
《文化馆服务规范》分为总则、设施设备、服务人员、公共服务、安全管理和评估监督6大项。其中的公共服务与评估监督两项共分为13细项37个内容。公共服务包括“免费开放”“阵地服务”“基层服务”“数字服务”“志愿服务组织”“总分馆服务”“文化馆法人治理”等，评估监督包括“服务质量评估”“监督途径”“意见处理”“公众满意度调查”“年报制度”。
如何将《文化馆服务规范》与整体绩效指标体系结合是整体绩效指标体系标准化建设的关键。依据《省级预算绩效指标库管理办法》，将指标分为共性指标和个性指标。《文化馆服务规范》是省文化和旅游厅与省市场监督管理局共同制定的服务标准，适用于浙江省各级人民政府设立的文化馆。该规范具有较强的科学性和专业性，并带有一定的强制性，便于推广和执行。鉴于指标值数据的可获取性，文化馆整体绩效指标套用《文化馆服务规范》中公共服务和评估监督内容，并将其列入共性指标，便于全省文化馆参照执行。更重要的是，上述标准也是省文化馆考核各地市（县）文化馆工作的重要依据。此外，各地市（县）可按各地区的实际，参照该标准设置指标值和个性指标。
文化艺术类活动评价与其他项目活动相比，具有较强的专业性和主观判断性。为了更加客观地对文化艺术类活动进行评价，应将定量的硬指标（如人数，场次）与定性的软指标（群众满意度和业内专家打分）有机结合。探索对项目评价的业内专家打分的指标，参照活动评奖的专家打分方式，群众满意度和业内专家打分各占一定比例作为项目活动的结果进行专业评价。实践证明上述方法显著提高了绩效评估结果的科学性、实用性和准确性。
（作者单位为浙江省文化馆）
参考文献
[1] 浙江省政府部门绩效考核评价办法（浙政办发〔2016〕16号）[Z].
[2] 浙江省财政厅关于印发省级预算绩效指标库管理办法的通知（浙财监督〔2019〕9号）[Z].
[3] 中华人民共和国公共文化服务保障法[Z].
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