水利行政事业单位预算管理问题思考
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摘要 水利行政事业单位作为政府的职能部门，承载着水资源合理开发利用和保护、组织实施并监督水利工程建设及运行管理等诸多职能。全面实施预算管理是水利行政事业单位一项非常重要的工作。本文以某县级市的水利行政事业单位为例，阐述水利行政事业单位预算管理的重要性，分析其在预算编制、绩效评价、预算执行及预算监督等方面存在的问题，并提出解决的对策建议。
关键词 水利行政事业单位;预算管理;预算绩效
一、加强水利行政事业单位预算管理的重要性
近年来，国家对水利资金投入不断加大，但地方财政因财力不足对水利项目配套的资金预算逐年减少。且水利项目的特点是数量多、分布广、规模不一，所需水利项目前期经费和项目管理费较多。因此，为了更好地协调国家对水利项目的政策倾斜、地方财政过紧的预算管理方案和单位经费不足三者的关系，加强水利行政事业单位预算管理、确保水利事业的正常发展具有重要的意义。
合理的预算管理可以有效地规范单位的经济活动，优化资源配置，单位根据合理的资金预算合理分配资金，有计划地组织实施水利工程项目，保障水利工程的顺利进行，确保水利工作的正常开展。同时强化预算管理，可以使水利项目资金得到合理充分利用，及时发现工作中和工程项目中的问题并及时整改，控制水利项目与费用的预算超支，提高水利资金的利用效率，发挥水利项目的经济效益和社会效益。
二、水利行政事业单位预算管理存在的问题
（一）预算管理重视度不够
部分地方财政实行从紧的零基预算原则：全额人员公用经费和人员经费按固定比例和基数计算，自收自支人员经费用单位非税收入返还弥补，项目经费在上年基础上只减不增。造成行政事业单位对预算编制的重视度不高，财务部门及预算相关部门对预算编制的积极性不高，特别是部分二级预算单位未设立独立的专业的预算管理机构和人员，预算仅限于形式上的编制。
（二）预算编制不合理、不全面
1.預算准备不充分。行政事业单位预算编制时间一般是每年的10～11月份，且提交预算一上草案间隔时间比较短，预算的编制大部分数据来源于上年，正常情况下需要做大量的前期准备工作，但由于部分单位预算前期工作准备不充分，对预算编制造成了一定的影响。如项目资金预算，一是对延续项目的相关数据指标和项目附件依据保存不当，增加预算的工作量;二是对新增项目的前期可行性调查研究准备不充分，影响预算编制的准确性。
2.自收自支所需经费与非税收入预算不配比。一方面，前些年因水管体制改革及其他原因，个别水利行政事业单位的自收自支人员占比较大，所需人员经费也较多;另一方面，受地方经济等影响，非税收入的收取受到限制，以致非税收入的预算编制也比较保守。造成自收自支人员所需经费与非税收入预算的不配比。
3.二级预算编报的随意性。部分预算编制人员在编制二级单位预算时，简单地按以前年度的固定项目上报，未根据实际情况的需要对历年实施而来年不需要实施的项目进行筛选和删减，也未对来年新增实施的项目进行增加，造成二级预算编报的随意性。
4.项目编制的不全面。由于水利行政事业单位职能的多样性，所需要的项目资金和工作经费也具有多样性，项目预算编制难度较大，缺乏全面性。一是在编制预算时未充分结合单位自身的职能和实际情况，也未根据当地的经济形势和社会的发展需要编制预算，造成部分项目实施时经费不足或无工作经费作保障。二是项目运转经费或前期经费预算的盲目性，预算编报数据细化不够，或细化数据不准确合理，没有测算标准、受益人数、测算过程、计算结果等相关数据支撑。三是项目预算提供的相关依据不齐全，或是相关国家法律法规明文规定依据、中央及省政府硬性规定的文件、市委市政府确定的重大支出事项等相关资料和手续不全，预算编制的说服力不强，造成预算编报的不合理不完善。
5.政府采购预算编制过于简单。编制政府采购预算时未经过调查研究，未根据单位的实际情况和需要编制政府采购预算，而是把预算当作一种形式，未按规定的政府采购目录、采购限额编制，且编制的数量和价格也不切实际，造成资源浪费或短缺。
（三）预算绩效管理不全面
主要是项目预算绩效管理不全面。一是参与绩效管理的项目不全面，部分单位只将上级重大水利项目纳入绩效管理范围，而对于小型的本级的零星的项目重视度不够。二是项目绩效目标不全面，细化程度不够，绩效指标计算具有随意性，缺乏充分的调查研究和科学论证，影响预算的执行力度。
（四）预算执行不到位
年度预算批复下达后，在年度范围内未按批复执行预算或执行不到位。主要表现有以下几种情况：一是由于会计核算和支付的随意性或财政指标下达的滞后性，出现预算指标之间的暂时性相互调剂。二是本年度预算指标已下达，但项目却无法实施造成预算无法执行或执行不到位。三是由于预算编制的随意性、不准确，预算的执行力度大于预算编制，导致费用或项目资金的不足而调剂其他项目资金。
（五）预算监管及后期分析评价不到位
参与预算管理的人员自身对预算缺乏监管意识，单位监管部门对预算的监管力度不够，没有对预算的全过程进行监督，造成预算执行不到位。同时缺乏对预算管理的后期分析评价机制，没有对预算编制的合理性进行评价，也没有对预算执行结果和预算产生的效益进行分析评价。
三、对水利行政事业单位预算管理的建议
（一）提高对预算管理的认识
1.更新理念。加强对预算编制、预算管理政策法规和相关知识的宣传和学习力度，提高单位全员全面参与预算管理的认识，更新预算管理的理念。
2.加强领导。单位主要领导人负责预算管理的全面工作，明确预算管理各阶段的直接责任人，建立包括预算编制、执行、监督等部门参与的预算管理协调机制，提升对预算管理工作的重视度。
3.设立部门。设立独立的预算管理部门，预算的编制和管理由一级预算单位财务部门牵头，项目、人事、办公室、资产等预算相关部门及各二级机构积极配合，安排专人或部门参与预算管理，建立一个合理的完善的预算管理操作体系。 （二）合理编制预算
1.建立预算编制数据库。建立预算管理数据库，保存以往年度相关经费测算和项目经费安排的相关依据，并对上一年度编制方法和程序进行总结，完善前期预算的资料，为下一年预算提前准备。如基本支出中人员经费测算可以参照上年度的预算进行增减，又如水利项目中的延续项目，以上年度为依据，本年度根据实际情况进行增减修正。
2.精确编制人员经费预算。一是人事部门根据单位的实际情况和地方政策规定，合理安排自收自支人员上岗，做到以事定支，准确测算自收自支人员经费。二是根据国家政策要求和地方经济需要，准确编制水利行政事业单位的非税收入预算，为单位自收自支人员的经费提供保障。
3.加强预算编制管理人才的培养。一是财务人员应熟悉《预算法》和当地财政下发的预算编制方案及预算管理相关的法律法规制度，熟悉预算编制的流程等相关知识。二是项目部门和各二级机构预算管理人员应充分了解和熟悉本部门的职能要求、工作范围、未来发展规划、地方经济的发展需要，确保水利项目的编制不偏离方向和超范围;熟悉水利项目专业知识和相关流程，了解水利项目预算相关法律法规和地方规范性文件，掌握相关费用和项目数据细化的测算标准和测算过程;水利项目预算编制人员还应熟悉水利项目建设的全过程，加强对水利项目特别是新增项目初设和预算前期的实地可行性研究考察及资料和数据的收集，为项目预算提供可行的依据，避免预算的盲目性。三是政府采購预算编制人员应掌握政府采购的相关法律法规，熟悉政府采购目录、采购限额、采购标准，了解政府采购项目市场行情，掌握单位内部各部门和二级机构资产情况，编制合理可行的政府采购预算。
4.加强与市委市政府、财政部门的沟通与联系。经常向市委市政府、财政部门汇报单位的实际情况及困难，适当邀请他们到项目实地考察和调研，争取水利项目资金预算得到地方市委市政府和财政部门的支持。
（三）加强预算绩效管理
一是项目绩效管理全面性，建立项目预算全面绩效管理机制，对所有的项目资金预算全过程，对所有的项目及项目实施的所有环节开展全面绩效管理，确保项目资金合理有效及时地利用。二是明确项目绩效目标，绩效目标的设定要符合当前经济形势和发展规划等，如水利项目建设应符合“十三五”规划及党的十九大精神中关于新农村建设的要求。
（四）完善预算执行制度建设
1.完善财务管理制度，规范会计核算和支付体系，按预算指标控制支出，做到每一笔支出按实际指标支付，坚持专款专用原则，杜绝指标之间的相互调剂。
2.不断完善内控制度，适当在财务系统或预算执行系统设置风险点，对预算执行不到位，费用的不合理或超标准、工程进度款及结算款超前和滞后支付或超额支付等设置风险点提示，以便及时发现问题，及时整改。
3.建立项目（费用）预算执行包干责任制度，按项目类型或按项目阶段包干，包干组或包干个人对自己责任范围内的预算执行情况负责，并与单位年终绩效考核奖直接挂钩，加大项目资金的预算执行力度，提升职工参与预算管理的责任心和积极性。
4.成立专门的非税收入征收委员会或征收小组。征收委员会或征收小组成员在法律权限和职能范围内做到非税收入应收尽收，确保非税收入预算任务的完成，提高返还比例，增加本单位运转经费，弥补自收自支人员经费的不足。
（五）强化预算监督和后期评价
单位参与预算管理的人员应定期对预算管理全过程进行自查，单位应成立独立的监督部门如纪检监察部门或审计部门对预算执行情况进行监督，并建立预算管理评价机制，对预算管理情况进行分析评价，对执行效果良好的预算管理方法予以推介，对执行不力的预算查明原因，总结经验，及时整改，为下一年度预算管理打下基础。
四、结语
水利行政事业单位要树立“预算管理，人人有责”的思想，积极动员全体职工参与预算管理，合理使用水利预算资金，充分发挥水利资金的经济效益和社会效益，为构建美丽和谐环保的水利事业努力奋斗。
（作者单位为耒阳市水利局）
参考文献
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[2] 李素梅.浅谈水利工程管理单位预算管理[J].中国集体经济，2017（08）：38-40.
[3] 马震.新时期行政事业单位全面预算管理研究[J].行政事业资产与财务，2019（18）：20-21.
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