新形势下地方政府投融资平台债务化解探究
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摘要：地方政府投融资平台企业，是区域发展的排头兵，承担了大量的债务，随着贷款逐渐到期，投融资平台企业的偿还债务压力增加，可能导致企业产生债务危机。本文从贷款存量、政策调整、融资模式三方面阐述地方政府投融资平台企业面临的债务风险，并从结构搭建、债务管控、运营模式等方面提出化解债务风险的对策。
关键词：地方政府;投融资平台;债务化解
融资平台是指由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产（其中主要是通过划拨土地），组建成一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，这些地方国有企业或企业集团实际上由政府控制，具体形式可以是城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区（园区）投资类公司和土地储备类公司等。长期以来地方融资平台运作的主要模式是以政府信用为支撑，将所籌集的资金主要用于市政建设、产业扶持、土地储备及征收、保障性住房等基础设施建设项目和公益性项目，融资还款主要来源于土地出让收入、政府补贴以及借新还旧。近几年来，地方债务受中央政策的管控，地方融资平台的政府融资职能逐步被剥离，地方融资平台融资能力下降，传统的融资模式受到制约。本文从当前政策形势的分析入手，探究地方融资平台如何有效地化解债务风险，持续性地发展。
一、地方政府投融资平台开展融资业务的政策限制
地方融资平台一直承担地方政府融资职能，中央政府为了确保政府信用，对地方债务进行严格管控，出台了一系列政策。国发〔2014〕43号宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要融资渠道的传统融资模式的终结。财预〔2017〕50号限制地方政府向融资平台公司注入公益性资产、储备土地。财 金〔2018〕23号限制了地方融资平台的融资渠道。各地方政府相继出台了相关的规范性文件，例如重庆市人民政府出台的《关于深化区县国企国资改革的指导意见》（渝府办发〔2019〕112号）明确规定投融资平台公司原有的涉及公益性资产及土地的不得作为融资项目，融资渠道越来越窄。
二、地方政府投融资平台面临的债务风险
当前融资平台的债务风险主要集中在存量债务到期偿还。之前融资平台还可通过“借新还旧”的方式处理存量债务，债务的雪球越滚越大，但是传统融资模式和融资渠道被限制后，之前“借新还旧”的方式也受到限制。
（一）经营性资产不足、收入来源单一
投融资平台主要投资建设的是无收益或收益较小的公益性建设项目和配套基础设施，再进行招商引资企业，对企业进行产业扶持。由于这些项目自身现金流不能够完全覆盖贷款本息，偿债主要来源于土地出让收入、代建管理费、财政补贴、资产处置收入等。投融资平台缺乏经营性资产、持续性盈利能力，自身滚动发展难以实现，当遇到政府财政资金收紧，将会直接影响投融资平台债务的偿还。
（二）资金流动性差、还本付息压力大
投融资平台将大量的资金投入到区域内基础设施建设项目中去，由于基础设施及配套项目普遍投入金额大，周期长，短时间内很难实现现金收益，资金流动性十分差，还本付息压力无形中增大。面临巨大的债务压力，投融资平台为了确保存活，常常不计成本，借道信托公司、租赁公司，采取非标准化的模式进行融资的情况，不仅融资成本较高，而且直接导致了借新债、还旧债的情况。投融资平台甚至不惜将公司持有的优质资产进行抵押或出售，筹集的资金用来弥补偿债资金缺口，这样不但使优质资产未能实现最佳效益，还增加了企业运营风险，不利于长期建设和发展。
（三）融资模式单一，政策限制较多
一直以来，地方融资平台承担地方政府融资职能，所依赖的是政府信用及政府的财政资金。但现今根据国发〔2014〕43号和财预〔2017〕50号等政策文件的规定，地方融资平台依赖于政府而融资的模式已经受限。地方融资平台的融资能力下降，目前可实施的项目主要以交易商协会、交易所发行各类债券为主，银行的项目贷款、流贷以及融资租赁作为补充，部分地方政府对融资成本管控较严格，高成本的信托等项目几乎无法实施。
（四）财政收入缩水，平台企业负担重
在当前减税降费背景下，地方偿债压力会进一步增加，财政支出的压力有增无减。纯公益性项目，如市政道路基础设施、公办学校建设及设备采购、配套医院、公园建设等项目，财政无法承担，区域建设资金压力转嫁至平台公司，由于公益性项目不能产生现金收益，受隐形债务限制，市场化融资路径不畅。公益性项目让地方政府融资难的矛盾进一步显现。
三、化解地方政府融资平台债务风险的几点对策
（一）建立集团化“一母多N”运作模式
加大区域内融资平台的整合，实行集团化运作的模式，集中地区之力重点打造集团母公司，从资产规模、外部评级等方面进行优化，同在集团之下设立不同板块的子公司，按性质分为从事公益性和经营性子公司。通过一系列的整合，集团公司能够形成合力，既可以助推不同类别单个平台的发展，还可以平衡集团内部的收益，保障地方融资平台获得持续营运能力。同时，集中力量办好事，除了增加集团母公司资产规模，增加母公司的外部评级以外，还可以有效的降低地区平台整体融资成本。
（二）增强投融资平台偿债能力管理
一是建立完善的债务风险评价体系。根据投融资平台资产负债情况，结合财政资金预期偿还情况，确定合理的负债率、偿债率等评价指标，对其债务规模、结构和安全性进行动态监测和评估。二是建立健全风险预警机制。平台公司根据当地政府偿债能力以及区域经济发展情况，确定当年的融资目标，并由财政金融部门牵头，从融资规模、融资成本、还款计划、还款方式以及收入来源等角度综合考虑编制年度融资计划，设置投融资警戒线，并关注平台企业偿债能力，一旦超出融资警戒线或平台企业偿债出现资金缺口，及时进行预警，提前做好预案。
（三）完善平台公司自身造血功能 首先应盘活存量资产，增强资产的运营能力，对平台公司自持的资产进行盘活，建立自身造血功能。其次，实施战略性投资，对园区优质招商企业实施投资入股，进一步提升自我盈利能力和融资能力，促进承贷和信用能力不断提高。随着平台企业具备一定的运营能力和稳定收益后，结合实际需求创新融资模式，比如通过PPP、EPC、资产证券化、受托经营、代建、开具商票等多方式、多渠道拓宽融资模式，缓解资金的压力。
（四）探索开展平台企业债转股
按照《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》（发改财金〔2018〕152号）的相关内容，银行及其他债权人可以探索以市场化方式参与债转股，降低承接政府债务后的偿债风险，完善地方政府融资平台公司的治理结构，实现规范发展和平稳运行。尝试将银行类金融机构的债务，通过变更平台企业的股权结构，转化为对平台企业的股权投资，既可以增加银行金融机构对平台企业的资金投入，还可以优化平台企业的债务结构，降低资产负债率，同时还有效的降低了政府债务的风险。
（五）探索平台企业股权制度改革
通过招商选商，引入优质的企业作为平台企业的战略合作者，通过股权投资的方式推进平台公司混合所有制改革。推行混合所有制改革既可以提高国有企业经营和国有资本的运行效率，还能够实现投融资平台成功转型，并能有效地化解地方政府债务。投融资平台公司具体自身优势，多年来主导地方城建投融资领域，累积了一定的资源和政策优势，同时与政府部门有良好的合作关系，这是能够吸引非国有股份战略投资者合作的关键点所在。因此在追求合作共赢的前提之下，引进战略投资者，推进混合所有制改革也是化解地方政府债务的举措之一。
四、结语
地方政府投融资平台负债规模大，且增长速度较快，大量债务还存在一定的偿还风险，平台公司有效处置和化解债务风险，同时快速向市场化运营转型，增强自身造血能力，创新商业化运作模式推动企业可持续发展。
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作者简介：温 晴（1983—），女，汉族，重庆荣昌人，中级会计师，研究生，主要从事财务管理、金融研究。
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