关于防范化解地方政府债务风险的思考
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[摘 要]随着地方融资平台的涌现，地方政府债务呈倍数增加，地方政府债务风险也不断显现。自2010年以来，国家出台了一系列政策文件，旨在严控地方政府债务风险。随着《新预算法》的出台，给地方政府债务“开前门、堵后门”奠定了政策基础。但如何有效化解地方政府债务风险，是将要面临的一项重点难题。
[关键词]地方政府债务;财税体制改革;政府绩效
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.047
1 地方政府债务形成的主要原因
1.1 地方政府财权与事权不匹配
自1994年实行分税制改革制度以来，由于地方政府和中央之间不均衡的财力分配，从而出现了财权向上集中的情况以及事权下放地方的情况。为了使地方经济能够有效持续发展，地方政府必须依靠平台公司举债等方式度日。而因为融资平台举债具有多样化、隐蔽化的特点，从而导致了地方政府对其债务规模不能精确的统计出来，进而使地方政府的债务风险严重增大。
1.2 单一的考核机制
目前，我国地方政府绩效评估重点以实现的GDP作为衡量标准，这使得各级政府把地方经济增长作为主抓的重要目标，地方政府官员过度追求GDP和政绩工程。地方政府为了实现预定的GDP增长目标，盲目或者重复投资各种项目，忽略了项目本身的经济效益和社会效益。此具有很强的投资目的性，不但扭曲了市场对资源的配置，浪费了财政资金资源，更增加了政府债务风险。
1.3 经济稳定增长被动捆绑的局限性
地方政府债务风险历来已久，国家也先后出台一系列文件予以规范。早在2010年，国务院便下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），文件要求厘清政府债务与企业债务的关系，对已设立的融资平台公司进行清理规范，力求防控地方政府债务风险。随后陆续出台的国发〔2014〕43号、财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号等政府债务规范文件都是对国发〔2010〕19号的强调和延伸。从2010—2018年，政府都在致力研究化解地方政府债务风险，但是效果差强人意。最主要的原因在于，在世界经济下滑的大环境趋势下，出口、消费两大经济马车的拉动作用越来越弱。国外需求疲软，而与美国的贸易战更是对出口造成了严重的影响。同时，在国内住房、医疗和教育三座大山的重压下，尤其是自2016年下半年以来，全国各地城市房价的普遍大幅上涨，极大地抑制了国内居民的消费需求。在没找到经济增长的替代因素前，政府投资成为了拉动经济增长最为有效的方式。政府难以在稳定经济增长和控制地方政府债务上找到平衡点，只能通过政策不断调整完善，导致政策的连贯性较低，政府债务控制的效果不明显。
2 地方政府债务的特点
一是举债规模较大。根据财政部统计，截至2018年年末，全国地方政府债务余额18.39万亿元。其中，一般债务10.99万亿元，专项债务7.39万亿元。当前我国地方政府债务规模处于限额以内，总体风险可控。但是根据清华大学研究团队调研结果显示，截至2017年6月底，发行过城投债的企业债务余额大约为47万亿元。此类地方政府隐性债务的存在，导致地方政府实际的债务负担较重。
二是举债主体多样化，融资形式多元化。一些地方政府有过多的融资平台，其中，一部分公司结构不健全、制度不完善、管理相对较混乱，出现违规担保、随意拆借资金等严重现象，导致一大部分债务处在了财政部门监管之外;同时多种融资方式相互交织，也增加了监管难度。一些地方政府通过政府购买服务、政府投资基金变相举债的行为，使得地方政府融资结构更为复杂，进一步增加了政府隐性债务风险。
3 防范和化解我国地方政府债务风险的对策建议
3.1 推进我国财税体制改革
我国应持续推进财政体制改革，科学界定和合理划分地方政府事权和支出责任，使地方政府具备相应的财权和财力保障。逐步加大地方政府主体税种，提高地方政府自有财力，合理增强地方政府公共基础建设等方面的财政能力，从而改善地方政府使用贷款或者举债等资金大量投资政府性投资项目的局面。
3.2 强化地方政府绩效考核机制改革
以GDP作为地方政府绩效主要评估指标，缺乏科学性和可持续性。地方政府绩效考核机制应更加全面、多样化，要建立合理、可持续的评价机制和考核指标。在设置考核指标方面应该淡化GDP的考评，加大对地区就业、人均可支配收入、环境卫生、食品安全、民众幸福指数等指标的考核，防范地方政府盲目、不合理投资。
3.3 规范地方政府债务及管理
一是严格管理地方政府债务。正确落实国务院43号文件规定，严格规范地方政府举债融资机制，制止地方政府违法、违规融资行为。与此同时，逐步地将政府融资平台债务盘清和剥离，摸清各地方政府债务，尤其是隐性债务。加大地方政府直接发行债券力度，逐步化解和消除地方隐性债务，推动低利率政府债务替代高利率隐性债务。合理化解存量债务，严格控制增量债务，采取务实举措，掌握主动权。
二是增强地方政府债务的公开和透明度。自2019年1月1日起，《政府会计制度》全面实行，《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》等13项会计制度同时废止。但《政府会计制度》的全面实行，也面临巨大的挑战，如有的地方政府交通市政设施、农田水利设施等资产未纳入单位资产核算、部分政府资产底数不清等情况，可能导致行政事业单位资产负债数据质量不佳。而由于编制过程比较复杂，且需手工补充完善相关数据和资料，难以确保财务报告的可靠性。
三是地方政府要积极推进有关整改工作。首先，政府融资平台的整改。要积极推进政府融资平台改革转型。其次，在债务高难以化解的情况下，积极探索政府部门的整改。适当合并乡、镇、县，整合同一地区的经济开发区，加强地方债务的统筹管理，并削减行政费用支出。
四是建立健全地方政府债务风险预警和评估机制。加强对地方政府债务风险的评估和预警，逐步建立地方政府债务合理空间的评估指标体系，并设置风险监控指标体系，建立地方债务风险早期预警系统。建立地方政府债务风险应急处置机制，坚持法治原则分类处置风险事件，探索中央、地方政府、地方融资平台以及银行等债权人合理分担债务风险的路径。
4 结论
综上所述，应该在推进我国财税体制改革和地方政府绩效考核机制改革基础上，规范地方政府债务及管理，建立健全地方政府债务风险预警和评估机制，从而有效防范化解地方政府债务风险。
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[作者简介]彭敏（1988—），女，汉族，湖南娄底人，本科，经济师，会计师，研究方向：财务管理、地方政府融资等。
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