地方政府隐性债务风险特征及防范

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　　 [提要] 当前，在经济下行压力下，地方政府隐性债务的风险隐患愈发引起各界的忧虑和重视，化解隐性债务并无一个明确、标准的模式，各地方政府基于自身的历史、经济环境、资源优势和政策，逐步展开尝试和实践。为更好地探讨隐性债务化解途径，本文从分析地方政府隐性债务特征入手，着力分析地方政府隐性债务分布与风险特征，并提出对策建议。
　　 关键词：隐性债务;风险特征;化解对策
　　 中图分类号：F81 文献标识码：A
　　 收录日期：2019年11月14日
　　 当前，地方政府隐性债务问题已成为国民经济发展过程中急需处理和化解的重要议题，着力寻求化解地方政府隐性债务危机与风险的方法与手段，迫在眉睫。
　　 一、地方政府隐性债务地域分布特征
　　 1994年分税制改革后，我国逐渐形成了财权上收、事权下沉的财政收入分配格局，受此影响而形成的地方政府隐性债务在地域分布上的特征主要体现为，隐性债务在县级的聚集度一般比省市级还要高，但是由于县级财力通常更为薄弱，因而县一级政府的隐性债务风险也就显得比省市级还要高。同时，由于隐性债务通常主要用于投资市政等公共基础设施项目上，大多属于公益性或准公益性项目，资金回流慢，投资回收期较长，因此流动性风险也相对较大。此外，由于这类项目大多资产变现能力较差，现金流产生能力较弱，因而资产质量通常不高，也进一步加大了隐性债务的流动性风险。由上述分析可见，目前我国隐性债务主要风险分布特点是：一方面隐性债务规模巨大，结构相对复杂，风险隐患相对较高，处理起来难度较大;另一方面是隐性债务风险在县一级政府集中度更高，基层地区的隐性债务风险更大，高于省市级。同时，由于我国隐性债务资金运用很多是投入在公共基础设施项目上，资产产生现金流能力差，流动性风险较大。
　　 二、地方政府隐性债务规模风险特征
　　 （一）与显性债务比较来看，隐性债务一度增长迅猛。从官方披露的地方政府债务总规模来看，2014年以后，我国地方政府显性债务的增长受到一定遏制，增速趋缓，年均增速下降到2.4%的较低水平，年均增量仅有约0.4万亿元。但是，经估算，隐性债务的增长却极为快速，年均增量预计超过8万亿元，年均增速约为77%，远高于显性债务。
　　 （二）政府负债率在并入地方政府隐性债务后较高。据官方披露，2017年末我国政府负债率是36%，但经我们测算，将地方政府隐性债务合并进来后，2017年末我国的政府负债率已达73%～97%之间，已高出国际警戒线很多。另外，根据我国2013年度政府性债务审计报告的结果信息可以估算，我國隐性债务中经由财政资金偿还借款的比例约为19%。由此，经折算后，2017年末我国地方政府债务余额大致为6万亿元，也就是说，我国政府债务的总额应在36万亿元左右，负债率约为44%左右。虽由此估算可能暂时低于国际警戒线，但综合来看，纳入隐性债务后，我国政府的负债率上升显著。
　　 （三）地方政府隐性债务可能促发的金融风险不容忽视。政府对银行的隐性债务中相当大的比率是投资于地区基础设施项目建设、棚户区项目改造、异地扶贫搬迁项目等，还有一些投资于社区建设和日常营运等。近年来隐性债务逐步分批到期，个别地区已出现隐性债务的违约风险，呈现出的问题包括项目现金流无法覆盖偿债本息且债务抵押担保不充足，主要靠借新还旧维持营运。因而地方政府隐性债务极易促发金融风险。
　　 三、地方政府隐性债务压力有哪些影响
　　 （一）由于许多地方政府背负着沉重的隐性债务压力，严重挤占了地区财政资金资源，降低了政府的执政效力，无力再对其他项目提供财政资金，新增的政府专项债很多是用于偿还即将到期的债务，可以提供给后续地区经济发展所需的基础设施建设的资金减少，因此，如果中央政府对隐性债务的管控力度加大，严格有效管控不允许新增隐性债务，那么，就会使各相关地方政府对新开工基础设施建设项目更加谨慎。
　　 （二）地方政府隐性债务压力可能会对宽松货币政策起到一定推动作用，因为隐性负债压力会迫使得货币当局为保持较为充裕的流动性而实施相对宽松的信贷政策，以此来维系金融体系的稳定。同时，地方政府隐性债务的借新债还旧债压力以及为化解民营企业融资难融资贵等问题而也将迫使货币政策当局将信贷政策适度调整为扩张。
　　 （三）地方政府隐性债务压力会增加地方政府对土地财政的进一步依赖，同时减小了对房价下行的忍受度。目前，很多地方政府隐性债务的偿债资金来源是地方政府的土地出让收入;因此，一旦房价下行，会引致土地出让收入大幅下降，这将使地方政府的偿债能力受到极大影响。
　　 （四）地方政府隐性债务压力会倒逼相关地方政府提速国企改革、重组和资产变现能力，以获取更多的偿债资源和增量融资。
　　 四、如何化解地方政府隐性债务风险
　　 地方政府背负巨额隐性债务危及政府财政和金融体系的稳定和安全，并可能对政府正常运行产生负面影响。对于如何化解地方政府隐性债务风险，不同政府部门申张自身不同的利益主张，决策层需要在诸多目标之间加以权衡。
　　 （一）理顺中央和地方财权事权，抑制地方政府举债冲动。当前，中央和地方财权事权不匹配是造成地方政府过度举债，尤其是隐性债务频发的一个重要原因。要有效抑制地方政府过度举债，就要从根本上解决这一问题，为此，应重新划分与分配中央与地方的财权与事权，使地方政府能够拥有与其事权相匹配的财权，来有效保障其经济发展的财政资金需求。《新预算》法颁布后，对于涉及国际民生的重大项目或产业发展项目划由中央政府负责，对于仅涉及区域经济发展过程中居民日常生活的项目应划由各相关地方政府负责。为此，中央政府应进一步落实财政资金分配的公平性和合理性，适当将政府转移支付向地方财政倾斜，以便于地方政府有更充足的财力建设和发展区域经济建设中急于发展的公共基础设施、公共服务等社会民生项目。同时应进一步深化我国税收制度改革，合理拓宽地方政府税基，科学构建地方税收体系，提高地方政府税收收入水平。 　　 （二）着力完善“开前门、堵后门”措施，逐步引导隐性债务走向显性化、阳光化。继续大力优化和完善新增地方政府债务限额配比测算与核定办法。适时增加债务使用与管理绩效、债务偿还能力等因素在新增地方政府债务限额配比中的权重，合理考量地方财政能力的影响系数，提升地区经济与环境发展系数对新增债务限额配比的积极影响，着力体现正向、积极的激励原则，提升限额向地区财政能力暂时稍显不足，但地方政府债务管理效应良好、地方区域经济发展存在较大潜力和区域经济态势发展良好的地区倾斜，省以下地方政府新增债务限额的分配也应参照上述方案实施和调整。
　　 （三）完善预算管理体系。当前，我国的财政预算公开范围还过于笼统，需要进一步完善现行相关法律法规，在进行充分调研和论证的基础上，加强与之相关的法律法规的完善与修订，尤其是要对各项财政支出的规模、范围、用途做出详细界定，并对财政预决算报告的信息披露内容与详细程度作出明确的细节要求与规范。同时，要下大力气规范地方政府的预算管理，尽最大努力将地方政府的债务范围，尤其是隐性债务全部纳入预算管理范畴中;并在政府预算编制时，设置相应的科目，进行信息披露和管理。此外，要构建和完善地方政府的债务预算报表体系，其内容应覆盖全部地方政府债务的规模、结构、预算年度举债与偿还额度、偿还资金来源渠道、地方政府担保债务及其债务当期发生额与余额等，要覆盖地方政府举借和偿还债务的全过流程，并责成地方政府要将细化的债务预算提交同级人大审批，其相关信息要对公众予以披露，其中，资金规模超过一定额度的、对地区财经影响较大的项目，其预算金额与实施方案要在项目实施推动前向公众公布，接受公众的监督，项目在实施过程中，有超预算的苗头或超过预算一定比例，需要接受同级或上级人大的质询与表决。
　　 （四）大力推动现有融资平台转型，实现分类改革，化解隐性债务风险
　　 1、积极建立现代企业制度。着力推进政府类企业建立现代企业制度，实现法人治理结构，大力支持混合所有制改革，积极建构科学合理的股权结构。同时，在大力支持企业在市场经济环境下独立自主决策自身经济行为的前提下，加强对企业的监督和管理，以法律手段规范企业在市场中的经济行为。
　　 2、不断调整和完善政策保障手段和措施，为融资平台分类改革提供保障。在全面摸清融资平台各项隐性债务规模的前提下，依据公司法、担保法等相关法律规定，积极赋予其可行的特许经营权等资质，提升各类融资平台的盈利与发展能力。其中，对于具有竞争性质的业务，逐步整合向独立的法人治理公司转型，推进其向生产性经营实体转型和发展;对于以融资为主而较少参与后期项目运营的融资平台，应积极推动其向为政府债务服务类公共机构转型，以发挥其现有的公共服务职能。
　　 3、大力推动融资平台转型，为化解隐性债务风险奠定基础。地方政府隐性债务的处理现在已经有了政策基础，那就是要以“中央不救助，政府不兜底”大前提和“遏制增量，化解存量”的基本模式進行处置和管理。一是要努力遏制隐性债务再填增量。严格禁止地方政府再继续发生与政策和法规相悖逆的担保和融资行为以及各种变相违法违规举债行为;二是积极推动各级地方政府积极化解存量隐性债务。这就需要明晰偿债责任，厘清债权债务关系。为此，各类融资平台公司要在明确“中央政府不救助”和“市场化”的大思路前提下，积极做好市场化转型。政府不再为融资平台做信用背书，切断与融资平台之间的信用联系。同时，由于很多融资平台将大量隐性债务资金投入了基础设施和公益项目建设领域，其资金回收期长，盈利模式缓慢，融资平台难以在短期内依自身实力化解和偿还全部债务，各级地方政府可以通过严密监控项目发展规模，统筹地区经济收入、成立地方资产管理、引入第三方社会资本、成立专项偿债基金等方式，帮助和支持融资平台通过市场和法律手段逐步化解存量隐性债务。此外，作为债权人的金融机构为防范金融风险，应通过配合融资平台实施贷款展期等手段，支持和配合地方政府有效化解当期存量隐性债务，以尽最大努力防止违约风险的发生。
　　 （五）加强和深化政府部门和社会资本的合作。当前，在经济发展增速减缓、地区经济财政收入增长乏力的背景下，继续保持地区经济发展所需的基础设施和公共服务的财政投入将使得地区财政面临巨大的支出压力，极易促发债务违约风险和财政风险。因此，采取合适的方式，大力开创政府部门和社会资本合作的新局面，有利于纾困当前地方财政的债务困局。社会资本的引入不但有利于化解地区经济在基础设施等方面建设和发展资金短缺的问题。同时，还可以有效缓解地方政府财政支出的压力，降低地方政府债务偿债压力。此处，引入社会资本也有利于提高政府基础设施和公共服务供给的效率和效益，更便于加强对其运营的监管和审查，压缩运行成本，更好地发挥政府的行政职能。
　　 （六）建立健全官员考核体系，正确引导官员的政绩观。在过去相当长的一段时期内，地方政府的政绩评价标准主要是以“GDP唯上”为标准的，这直接导致许多地方的行政官员扭曲了其政绩观，一味追求GDP的增长，大干快上，搞基建大跃进，盲目上项目，铺摊子，贪大求洋，大肆举债，使地方政府在数年间累积了巨额的政府债务，特别是隐性债务。因此，只有引导政府官员树立正确的政绩观，确立科学合理的政绩评价标准和体系，才能有效地推进地方政府职能的转变，有效约束地方政府官员在任职期间的行政行为，逐步引导其将更多的精力投入到关注民生、环保和社会经济内涵发展中去，可以极大地规避其过度投资的热情，及其由此所导致的社会资金和资源的巨大浪费，切实实现地区经济的可持续发展。同时，应切实落实地方政府官员（包括已离作官员）的债务问责、追责机制，由此可以在一定程度上刹住某些地方政府官员因片面追求政绩而不负责任的举债行为，避免由此所造成的后任官员不理前账以及后续发展财政资金不足的情况，规范政府官员在任职期间的行政举措，保障地区经济的良性健康发展。
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