浅谈控制地方政府债务风险的对策
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作者: 沈 颉
[摘要]政府的适度负债能有效地促进区域经济的良性循环,也能为社会提供更多的公共产品。但在管理失控、负债过度、违规融资的情况下,政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展,影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就通过对地方政府债务形成原因等方面进行分析,探究了地方政府债务对地方财政运行的客观影响,在此基础上提出了化解地方政府债务和促进地方财政发展的措施。
[关键词]地方政府 债务风险 对策
一、乌鲁木齐市政府债务形成原因
1.支出压力
近几年,市委、市政府坚决贯彻国家扩大内需的一系列方针政策,加快、加大城市基础设施建设力度,一大批市政、公用基础设施项目先后建成并投入使用,城市功能逐步完善,投资环境发生了巨大的改观,综合经济实力显著增强。同时也拉动了我市GDP和固定资产投资的快速增长。乌鲁木齐市作为新疆的首府、我国西部的中心城市之一和向西开放的桥头堡,其幅射亚欧的窗口作用和带动区域经济发展的龙头地位将更加突出。由此进入社会较快发展的历史时期,人民群众日益提高的物质文化生活对政府提供公共产品和公共服务提出了越来越高的要求。地方政府债务是比重最大的筹资方式。由于历年债务余额滚存加上近年来新增债务膨胀,乌鲁木齐市的政府债务负担也极为沉重。
2.债务管理政策的效力受到局限
(1)近年来各项改革力度不断加大,特别是社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革等重大改革,加上地方政府经济建设投入要求的增加,地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度,支撑经济运行的财力匮乏。
(2)加快国有企业改革进程同社会保障体系的建立不配套,加快国有企业改革步伐必然面临着企业职工社会保障社会化的问题,目前,我市国有企业改革虽然基本结束,但自治区国有企业改革逐渐深化,而社会保障体系则刚刚建立,尚待完善,由此产生的原改制中拖欠企业离退休人员工资、下岗失业人员救济金等社会保障资金所形成的债务加剧了地方政府债务膨胀的趋势。
(3)举债项目各环节管理不到位,造成投资规模不断扩大,增加了财政支出负担。表现在:项目超概算情况严重,加大财政资金压力。
(4)由于没有建立借债举债信息披露和监督机制,对于是否应该举债没有相应的评估机制,导致部门随意举债的现象时有发生,债务规模不断膨胀。
二、控制乌鲁木齐市地方政府债务风险的对策及建议
1.加大财政对政府融资的集中统管力度。
建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则,确定偿债责任单位,明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用,实行由财政部门为主,各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案,确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促,确保政府债务按时偿还。
2.逐步建立各项政府债务监控、预警机制。
(1)建立和完善动态的地方政府债务信息系统。
①建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。对地方政府债务进行定期统计和动态监控,随时把握本级政府和下级政府的债务规模、债务结构和风险状况。通过对债务依存度、负债率、偿债率等指标动态分析和评估,将已经发生的各类债务风险通过一定的技术手段呈现出来,从而增加地方政府债务风险的透明度。债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。
②建议在“金财工程”框架内加紧研究开发政府债务统计系统,将政府债务统计作为年度常规任务明确起来。完善分地区、分级次、分种类、分项目的专项统计制度,进一步规范统计行为、提高统计效率。
③推动试编政府债务预算的尝试。在摸清底数的基础上,编制政府债务余额、新增债务、年度还债等政府债务预算,为政府决策及社会公众提供综合、完整的信息。对直接显性债务,应根据债务的数量和期限,制定中长期偿还计划,并建立相应的偿债基金;对直接隐性债务,应预测未来各年度的支出缺口,制定弥补支出缺口计划;对或有显性债务,应坚持“谁借谁还”的原则,清偿债务,必要时可用法律手段进行追讨;对或有隐性债务,应加强管理,尽可能在经济、社会领域“就地”化解;对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务,应纳入直接显性债务进行清偿。以此,逐步将隐形债务显性化、或有债务明晰化,减少动态反映地方政府债务的复杂程度。
(2)规定债务形成程序,控制新增债务风险。
①建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制,建立举债评审、偿债责任追究、偿债准备金制度。通过编制政府债务预算,把债务预算纳入复式预算,提高地方政府债务管理能力,从制度上防范地方政府债务风险。
②增加债务总规模的刚性限制以控制地方政府债务风险。
(3)提出债务结构调整原则以控制地方政府债务风险。
①明确地方政府债务结构,分清责任。将各类地方政府债务按照债务来源划分为以下四类:由中央政府或上级地方政府转贷形成的债务,地方政府应当做好资金使用监控、偿还责任划分等工作。地方政府自行举借或授权所属部门举借的债务资金。其形成的债务即为乌鲁木齐市地方政府债务,地方政府应当切实履行债务风险管理的职能,并接受上级政府的监督、指导。
②划分偿还期限和资金用途,分清轻重缓急。偿还期限往往是由资金用途决定的。政府举借债务获得的资金,通常用于基础设施建设支出、经常性支出、应急支出等三个方面。参照国内商业银行对贷款期限的划分,可以对地方政府贷款按照期限划分为三类:第一,长期债务,偿还期限在五年以上(不含五年)的债务。第二,中期债务,偿还期限为一年以上,五年以下(含五年)的债务。第三,短期债务,偿还期限为一年以内(含一年)的债务。长期债务一般是为了筹集基础设施建设成本等资本性支出资金。这些项目建设周期长,收益慢,因此客观要求具有足够长的还款周期,否则就会加重地方政府的现期财政负担,这部分债务占债务总规模的合理比例应该是比较大的,一般应大于80%。短期债务一般用于政府经常性支出和应急支出,只能用于年度内周期性短收的情况,一般不能用于弥补财政赤字,短期债务比例应当非常低。中期债务介于长期债务和短期债务之间,其比例也应当介于长期债务与短期债务之间。
3.加强政府性投资项目的管理。
(1)结合财政绩效评价,合理确定投资范围。
按照“量力而行、尽力而为”的理财原则,同时结合财政支出绩效评价,合理确定财政投资范围,政府重点支持关系国计民生,对我市未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。
(2)编制基本建设预算和政府性债务收支计划,加大建设项目财政跟踪评审力度。
①根据建设需要和承受能力应在编制年度政府性投入基本建设预算的基础上,根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划,明确政府性负债建设项目,投资、规模和偿还本息等计划,也便于负债资金在各项目间的统筹调度。
②全面实行财政跟踪评审制。建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目,相关职能部门要实行跟踪评审和重点评审相结合,及时发现问题,督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目,要委派财务总监或财政专管员,对举债项目的财务活动进行全程监管。实施财政跟踪评审制,边建设边评审,既能节约资金又能在一定程度上预防超概算现象。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。项目竣工后,必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围,公开审计结果。
(3)加强基本建设的过程管理,强化基建预算执行力。
把好项目建设立项关、预算审核关、建设资金支付审核关、建设项目竣工决算关。依托信息技术手段,建立政府性投资项目库,对项目实行跟踪管理。
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