识别隐性债务 防范化解风险

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　　摘要：近年来，地方政府债务快速增长，其风险也逐年累积，尤其是规模庞大的隐性债务，更是不可小觑。本文针对隐性债务的本质及其识别进行了分析，并提出风险防控化解的对策建议。
　　关键词：地方政府;隐性债务;风险防控
　　基金项目：河南省政府决策招标项目：地方隐性债务风险管理及处置研究（编号：2018CB06）
　　防范化解重大风险是我国三大攻坚战之首。自2015年我国将地方政府债务纳入预算管理，通过债务限额严格控制举债规模以来，地方政府显性债务得到明显控制，透明度不断提升。然而一些地方政府为了解决资金缺口或拉动投资，不考虑自身财政状况、偿债能力，变相违规举债，导致隐性债务不断膨胀，由其产生的风险对于经济社会发展的影响正逐步显现。对于隐性债务的监管和治理势在必行。
　　一、隐性债务的实质
　　新预算法实施后，地方政府债务的认定逐步实现了清晰化、法定化，举债的方式是发行地方政府债券，并且不允许进行违规担保。但是，政府显性债务以外的担保、举债行为仍十分普遍，对应形成了政府隐性债务。隐性债务是地方政府在预算法规定的债务限额之外，通过政府担保、违规举债等形成的债务。显然，隐性债务是违背预算法的，不属于法定政府债务。隐性债务按照其形成来源，可分为由政府、国有企事业单位等举借约定由财政资金偿还的债务，或企事业单位举借由政府提供担保的债务以及地方政府形成的中长期支出事项债务等三类，其债务方通常是与地方政府有联系的机构。隐性债务没有纳入政府限额管理，主要用于公益性或准公益性项目。然而这些项目的收益率往往低于融资成本，造成收益难以偿付成本，导致债务最终需要政府承担，由财政资金偿还，或通过多方筹措资金来解决。将来如果无法兑现，就可能会出现政府信用危机，给相关金融机构资产的流动性带来影响，引发财政金融风险。
　　二、隐性债务的识别
　　隐性债务是不规范的政府融资、违规举债。相对于显性债务，地方政府隐性债务规模庞大，债务状况复杂，透明度低、举债主体多元、债务形式多样，因而对于其识别也有一定困难。但我们可以透过债务表面看本质，即从还款的资金或偿付的责任来分析，另外结合债务的形式和形成时间加以辨识。
　　举债主体上看，渠道多元的地方政府融资平台在隐性债务的形成过程中发挥着重要作用。一段时期以来，地方政府为发展经济，进行基础设施建设，存在着庞大的投资需求。鉴于国家法规的限制，为躲避监管，地方政府纷纷借用融资平台公司，通过债务担保等方式来大量融资。这就导致债务的“借、投、还”主体不统一，形成了隐性债务。因此，融资平台成了隐性债务的主要举债主体，主要形式是地方政府的担保性融资。从时间上看，2014年出台的国发[2014]43号文件，划清了融资平台公司与地方政府的界限，政府部门也不可托管企事业单位等举债，由此之后融资平台违规形成的债务将不再纳入到政府债务范畴。但由于各种原因，2015年之后融资平台公司仍然开展着一些非市场化的举债业务，包括替政府或由地方政府提供直接、间接担保进行举债等。因此，2015年以后经融资平台违法违规产生的债务就形成了隐性债务。除此之外，对于不合规的政府购买服务、政府与社会资本合作项目等，也需多加关注。
　　综上，隐性债务识别的关键是看是否由财政资金偿还，或最终还款方是政府。不论债务主体是政府、融资平台公司还是国有企事业单位，涉及的项目如何包装、交易链条有多长，只要最终需由财政性资金偿还或以协议形式约定未来由财政支出的责任事项，都属于隐性债务范畴。
　　三、隐性债务风险防控化解的建议与对策
　　债务规模的迅速攀升导致地方政府偿债压力倍增，局部的违约风险不断扩大，而其中不乏规模庞大的隐性债务。虽然政府也在采取措施加紧处置和治理，由于隐性债务产生的来源、用途、还款等许多方面还未被全面了解，不易控制，治理难度很大。此外，地方政府隐性债务牵扯面广，如果处理不当还可能影响到经济及金融体系稳定。因此，对地方政府隐性债务须多管齐下，妥善解决，并加快构建疏堵结合、激励相容的制度安排。
　　短期来看，应坚决遏制隐性债务增量、摸清地方政府隐性债务的规模大小、缓释存量债务风险。
　　（一）严控违规举债，遏制隐性债务增量
　　惩处问责与激励并用，引导地方官员、金融机构负责人和各类参与者积极规避新增隐性债务。继续规范地方政府融资行为，坚决制止违法违规融资担保，严禁政府以购买服务等名义变相举债。对违法违规和变相举债行为的相关责任人给予处罚，形成债务终身问责和责任倒查机制。同时，加强风险源头管控，严格项目审核，加强项目论证分析，充分考虑财政中长期可承受能力，防止通过新增隐性债务方式上项目。此外，把好新增项目的融资关，对于没有稳定现金流作为还款来源的项目以及不合规的项目，金融机构不向其提供融资。
　　（二）摸清隐性债务情况，掌握债务数据和相关信息，加强监管
　　只有了解地方政府隐性债务规模大小，才能更好地应对债务所带来的各种风险。可以通过对政府机关、融资平台公司等相关单位的对外担保、中长期支出事项、建设项目等等信息的分类汇总、界定和识别，掌握隐性债务的数据资料，摸清债务规模，了解债务的结构、性质等情况。另外，应加强对地方隐性债务的审计工作，在确保数据的完整性和真性实的同时，还能发挥其事前审计效果，及时防范隐性债务带来的风险。在此基础上，建立债务的风险预警和动态监管分析机制，评估各个债务的风险状况，分类对待，对于重点的风险事项要进行重点监管，及时研判。
　　（三）加大存量违规举债整改力度，激励各方主动消化存量隐性债务，有效化解债务风险，坚持谁举债谁负责，明确落实责任
　　治理隐性债务，应结合项目情况，分类逐项进行处置。可以在核实债务信息的基础上，制定债务化解总体目标任务和分年度目标任务，结合债务规模、结构、形成原因、偿债来源等，一债一策，因地制宜，逐笔制订切实可行的计划方案，逐步削减隐性债务规模。地方隐性债务涉及方一般是与政府有联系的机构和金融机构。在处理隐性债务时，应加强各方之间的交流、协商，结合项目性质、投资规模、市场化程度、收益状况等，采取一定的方式方法，妥善处理存量债务，化解风险。
　　《预算法》修订后，地方政府举债方式是发行地方政府债券，而部分地方政府通过这种方式进行的融资，与其战略发展以及财政支出的资金需求之间往往存在着缺口。这就给地方政府造成了融资压力，是产生隐性债务的重要原因。因此，长远看，防控处置风险的同时还应做好债务管理、规范政府行为等相关的制度安排。一是强化监督和绩效评估，全面提升资金使用能力;二是大力推进事权、税收等方面财政体制改革，完善地方稅系，提高地方财政税收来源，丰富地方财力;三是建立地方政府债务规模披露机制，落实政府综合财务报告制度，完整反映债务情况，推动地方债务透明化，形成完善的动态管理;四是进一步完善政绩考核机制，转变政府职能，处理好政府和企业、市场的边界，规范政府举债融资行为;五是健全地方审计制度，提高审计机关的独立性，推进地方政府债务审计工作常态化，及时防范潜在的债务风险隐患。
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