防范与化解地方政府债务风险
作者 :  芮桂杰

  [摘要]无论是一个国家还是一个地方政府,如果债务负担沉重,将会严重影响该级财政的运转,威胁到当地政治经济生活的稳定,因此,必须引起各级政府的高度重视。本文通过对辽宁地方政府债务情况的实地调研,了解地方政府债务的基本情况,并对此进行分析,提出防范和化解地方政府债务风险的对策。
  [关键词]地方政府债务;直接债务;财政收入;财政缺口
  [中图分类号]F8,D625[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)05-0039-03
  目前,辽宁地方政府债务问题比较突出,债务规模大、增速快,地方政府负担沉重,在局部已形成高风险区,如不积极防范和及时化解,将对辽宁的可持续发展造成严重威胁。因此,有必要对辽宁地方政府债务的构成及防范与化解的对策作以深入的研究。
  
  一、地方政府债务及类型
  
  通常,人们关注比较多的是国家债务,并且在人们心目中把国债也视同国家债务,甚至把地方政府债务也融入国家债务或国债之中。其实,国家债务、国债、政府债务各自有着不同的内涵。
  国家债务是一个国家对内和对外承担偿还义务的债务;国债是一个国家中央政府对内和对外承担偿还义务的债务;政府债务是一个国家的各级政府及所属部门对内和对外承担偿还义务的债务。国家债务既包括中央政府债务,也包括地方各级政府债务的净值(地方政府债务总额扣除中央政府与地方各级政府之间相互借贷的数额)。由于地方各级政府所处的地位不同,职能范围不同,地方政府面临着对上对下的公共事务,政府间的事权和财权的交叉,受现行法律法规的制约,地方政府债务的形成较为复杂。仅从某一地方政府来看,其债务数额是实的,是该政府承担偿还责任的债务。若从政府间资金的有偿转移来看,各级政府债务的汇总并不等于一国的债务总额。因政府间资金的借贷和转贷,使得地方政府债务相对于国家债务存在着重复计算(有偿资金和无偿资金的层层转贷)和虚拟数额(上级无偿性资金对下级贷款,或下级为了平衡资金调度向上级借款和欠缴上级结算款)。正是基于地方政府对己而言债务的真实性和债务形成原因与途径的复杂性,地方政府债务才成为债务管理的重点和难点。因此,研究国家债务既要研究国债,又要研究地方政府债务。同时,研究债务问题,不仅要研究直接举借的债务,更重要的是研究所有应由政府承担最终偿还责任的债务。以是否承担偿还责任或义务作为确认债务的标准,比是否直接举借和直接偿还作为确认债务的标准更具有全面而现实的意义。
  以承担偿还责任或义务作为确认债务的标准,按照国际通用的统计口径,国家债务或政府债务分为四种类型(1)直接显性债务。这是由国家法律或合同明确规定的,不依赖任何具体事件发生,必须由政府偿还的债务。如财政赤字、政府举借的内外债等。(2)直接隐性债务。这是产生于政府中长期公共政策,并没有以法律、合同明确规定的政府债务。如公共投资项目的中长期维护费、未来养老金收支缺口等。(3)或有显性债务。这是以法律、合同形式确定的,在某一特定事件发生情况下,需要由政府偿还的债务。如政府为公共部门和私人部门融资提供担保而产生的政府债务等。(4)或有隐性债务。这是没有被政府纳入预算,但在市场失灵、迫于公众压力下,政府不得不偿还的债务。这类债务大多由经济社会生活中的私人风险转化而来,有的是由下级政府破产、突发性自然灾害等原因引发,对财政冲击最大。
  
  二、辽宁地方政府债务的构成
  
  针对辽宁地方政府债务问题,我们对某市进行了调研,调研的结论是:目前,辽宁部分地方政府的债务问题已非常突出。以该市为例,截止2006年末,该市政府债务余额为186162万元。其中直接债务余额为65840万元,占债务余额的35.4%;担保债务余额为120322万元,占债务余额的64.6%。按照内外债分类,内债余额180998万元,外债余额5164万元,外债余额仅占直接债务和担保债务余额的3%。上述数字是按照财政部的要求,使用2006年新的债务统计系统软件程序,债务统计在项目、内容上较2005年有很大变化,统计范围只包含直接债务、担保债务两部分,隐性债务不在统计口径之内,因此使得2005年底的91760万元隐性债务余额没有计算在其中,使该市的债务余额减少很多。总体上讲,辽宁地方政府债务主要由以下几部分构成。
  (一)中央政府债务转化为地方政府债务。现行《预算法》规定,不允许地方政府直接发行政府债券。我国政府债券是以国债的名义发行的,并以中央政府为发行主体,近年来实施积极财政政策,国债发行的规模有较大幅度的提高。中央政府不仅自己直接发行国债,同时还以国债的名义代为地方政府发行债券。中央政府的国债,除了中央直接支出外,相当规模转贷给地方政府使用。以该市为例,在2006年底的65840万元直接债务中,有36459万元的国债转贷资金,占直接债务的55.38%,占全部债务总额186162万元的19.58%。另外,地方政府通过中央政府办理的外国政府贷款和国际货币基金组织贷款数额也逐年增多。被调查的城市国际金融组织贷款(世行贷款)和政府担保的外国政府贷款占全部债务的2.78%,比2005年的2.34%提高了0.44个百分点。
  (二)中央政府对地方政府的项目贷款。中央财政为提高财政资金的使用效率,通常对一些适宜地方管理但属于中央宏观调控的政策性项目支出,采用对地方政府项目贷款管理的办法,如农业综合开发贷款。这部分资金构成地方政府对中央政府的负债。比如该市,对中央政府的农业综合开发借款2006年底为3697万元,比2005年的2742增加了955万元。
  (三)财政困难形成的地方政府债务。由于种种原因,许多地方政府财政困难,市、县、乡三级财政欠发巨额的社会保障基金。该市2006年底拖欠企业离退休人员基本养老金17467万元。特别是许多县级政府和乡级政府财政困难表现得尤为突出,欠发公教人员工资的现象相当普遍,数额巨大。
  (四)地方公共部门债务转化为地方政府债务。地方公共部门债务主要包括地方政府各部门所属公共事业单位的债务、地方国有企业的债务、地方政府担保的贷款等。这部分债务在清债时,如若原借债主体不能偿还,将转化为地方政府债务。该市截止到2006年底此项债务合计为135944万元。
  (五)承担道义义务形成的地方政府债务。地方政府承担的这部分债务主要是为了维护公众利益和维持社会政治经济生活的稳定而主动承担的非法律意义的债务,如特大企业破产的债务清理、城市商业银行破产的债务清理、基金机构破产的债务清理等。该市在2006年为解决地方金融风险(清理农村合作基金会贷款)而进行专项借款为3515万元。
  
  三、防范与化解地方政府债务风险的对策
  
  (一)完善财税体制,增强地方政府的负债能力。由于现行分税制财政体制采取的是“存量不动、增量调节”,税收返还明显带有计划体制下包干因素,“存量”本身就存在地方财力不均衡的弊端,“增量”大部分被中央财政所集中,越是下级政府财力越是紧张。大量的税收返还,使中央财政和地方上级财政没有更多的财力进行转移支付,并且少量的转移支付资金分配上又处在不规范的状态。另外,各级政府之间的事权划分的不清,越是下级政府,其事权越细致越繁琐。因此,越是困难的地方,其政府债务越重,债务风险越大。为此,应完善分税制体制,逐步取消税收返还,将税收返还纳入规范的转移支付范围,切实保证各级政府的公共服务均等化,解决地方政府拖欠工资、拖欠社会保障基金、拖欠上级政府的财政结算资金以及对上级借款循环占用的问题。中央政府和地方上级政府,应加大对下级政府的转移支付力度,缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务。
  (二)提高财政收入比重,增强地方财政的偿债能力。目前我国财政收入占GDP的比重还不到20%,若将预算外资金纳入预算内,财政收入占GDP的比重还没有超过25%,与世界各国相比财政收入比重偏低。财政收入比重低、规模小,难以满足迅速增长的公共支出需要。我国地方财政基本上重视收入分配职能的发挥,地方资源配置功效不足。相当一些地方政府为了加大资源配置的开支,自己投资或与上级配套投资进行基础设施建设和公益设施建设,影响了收入分配职能的发挥,形成大量的工资拖欠、社保基金拖欠和上级借款的拖欠。因此,提高财政收入比重,一方面可以增加地方财政收入总量;另一方面可以增加上级财政用于转移支付的收入量,从根本上解决地方政府债务的形成和偿还问题。
  (三)优化支出结构,减轻地方政府债务负担。按照市场与政府的分工原则,地方政府必须从一般的竞争性领域退出,财政的支出领域是市场失灵的区域,即满足社会公共需要。财政支出必须遵循“一要吃饭,二要建设”的顺序,依据“保工资、保法定、保稳定”的原则安排财政支出。切不可为了单纯的形象工程、政绩工程,而影响事关群众生活和稳定大局的工资、社保、扶贫开支和必要的公共事业亏损补贴。这是公共财政的客观要求,是贯彻“三个代表”重要思想的客观要求,是立党为公、执政为民的客观要求。
  (四)加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府或抱有赖账的心理,或为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。一是地方政府在借入项目转贷资金时,必须实事求是地做好可行性研究,绝不能套用、挤占、挪用项目资金,特别是要考虑未来的偿还能力。二是地方政府要建立偿债基金,确保转贷资金的按期偿还,维护地方财政的正常运转,维护地方政府的信用。三是国家应科学界定需要偿还的财政资金的使用范围。对不能直接取得经济效益的公共项目,如大江大河的治理、防风治沙等,采取专项的转移支付拨款方式,对能够直接取得经济效益的政策性项目可采取转贷的方式。四是改革财政融资的运作方式。经营性的融资应从政府或财政部门移交市场中介组织操作,政府摆脱经营者的身份,以管理者的身份加强管理,防止形成财政债务,加大地方政府债务风险。五是加强地方政府担保债务管理。对地方政府的各种政策性财政贷款和银行贷款,地方政府应建立严密的监控机制,降低或消除各方面的道德风险,防止或减少或有债务向直接债务的转化。
  (五)地方政府直接发行债券,强化地方政府债务自律机制。在分级分税的财政体制下,地方政府已具备独立发行债券的条件,应修改《预算法》,赋予地方政府直接发债权。地方政府独立发行债券,一是可以消除转贷方式下地方政府的赖账思想,解决因财政困难循环占用上级政府款项的问题。二是可以增强地方政府的债务管理意识,有利于法制(法治)建设和自律机制建设。三是可以缓解体制不完善所带来的矛盾。四是可以减少地方政府因财政困难而乱收费的现象。五是可以实现应急条件下的债务转换,维护社会稳定。
  (六)加快国有企业改革,科学运作国有资产,化解地方政府或有债务。经济体制的转换,必然带来国有企业的转制,国有企业的转制,必然显现出计划经济遗留的问题。政府作为国有企业的出资人,必须承担计划经济下的国有企业债权债务。在目前实行政企分开的情况下,国有企业改革所产生的社会问题,也是在政府的职能范围内。所以,无论是从资源配置效率的角度,还是从社会政治经济生活稳定的角度,政府都应支持国有企业的市场化改革。但是在国有企业改革中,必须保证国有资产的保值增值,防止国有资产的流失。地方政府要加强国有资产的监管,科学运作国有资产,增加财政收入,弥补社会保障基金的不足。在国有企业发行的企业债券不能偿还时,地方政府应实施资产保全措施,以资抵债,维护公众利益。
  (七)加强城市商业银行监管,防范金融风险转化为地方政府债务风险。随着银行业市场化改革的深入,商业银行的管理逐步规范,但是城市商业银行的管理与市场化的要求差距甚远。一是仍未摆脱地方政府的行政干预,政府点贷现象较为普遍。二是区域内人事关系复杂,员工队伍庞大,总体素质不高,工作效率和管理效率低下。这种情况必然导致城市商业银行的不良资产比重高,金融风险大。对城市商业银行若不严格监管和加快改组与改革,一旦出现巨大金融风险释放,发生存款挤兑,地方政府将面临一场灾难。由此可见,城市商业银行应彻底摆脱地方政府的行政干预,真正实现城市商业银行的商业化。
  (八)建立健全地方政府债务风险预警系统,加强风险预测和监测。为了降低地方政府债务风险,加强风险的预测和监测是必不可少的手段。地方政府债务风险形成的机理复杂多样,必须从风险的形成和风险的化解两方面进行预测和监控。一是要建立地方政府直接显性债务风险考核指标。包括直接反映债务风险的指标,如负债率、偿债率、债务依存度,也包括间接反映债务负担和偿债能力的指标,如地方财政收入占地方GDP的比重、地方可支配财力占地方财政总收入的比重、上级政府对本级政府转移支付支出占本级财政支出的比重、人均财政收入、人均可支配财力、人均债务水平,等等。二是要建立地方政府或有债务风险考核指标。这类指标受债务的隐蔽性和不确定性的影响,比较难以确定,应加大这类指标的研究力度,关键是科学确认这部分债务的标准,可采用在权责发生制下按现值由会计系统记录的办法加以监控。
  
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  (课题组成员:张军 张丽丽 马添翼 黄迎新 刘影 何霞 陈艳)
  
  责任编辑 荀福文

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