我国地方政府债务风险及其防范对策
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作者: 卢晓峰
【摘要】 我国目前的地方政府债务难以准确统计,其形成有一定的历史原因和现实原因。地方政府债务的风险大体上可以分为内在风险和外在风险。根据不同的风险,应采取不同的防范对策。
【关键词】 地方政府债务;风险;防范;对策
地方政府的债务危机已经迫在眉睫,但遗憾的是,地方政府的负债数字到目前为止仍没有权威的官方统计。央行的统计显示,截至2009年5月末,全国地方政府的负债超过5万亿元,其他一些数据大多是学者的个人估算。考虑到地方政府债务及其可能带来的风险,今年国务院第四次全体会议就把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。本文从地方政府债务的范围及其形成原因入手,分析地方政府债务可能带来的风险,并提出相应的防范对策建议。
一、地方政府债务范围及其形成原因
在我国,地方政府是指国务院以下的各级人民政府,包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府。根据债的法律定义,债是指按照约定的条件,在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。债务是指在债的关系中,一方(债务人)按约定的条件向另一方(债权人)承担为或不为一定行为的义务。地方政府债务不是严格意义上的法律概念,主要是指以地方政府为债务人的金钱之债。
地方政府债务按照不同的标准可以作不同的分类。根据各种债务与政府关系的不同,可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务,是指不需要特定条件,即在经济运行中不依附于任何条件而地方政府都需要承担的债务。或有债务,是指基于特定事件的发生而形成的债务,即这类债务的出现与否取决于特定事件的发生与否。具体来说,相对于政府而言,如果债务必然发生,就属于直接债务,反之则属于或有债务。根据债务的表现程度,地方政府债务又可分为显性债务和隐性债务。显性债务,是指地方政府根据法律确、法规及有关政策的规定或符合法定条件而约定承担的债务。这些债务较为显性,外界很容易获知相关信息。隐性债务,是指政府基于公众期望或一定的政治压力、义务,在法律上未能完全明确的债务负担。这些债务较为隐性,有时甚至难以统计。从范围上来说,地方政府债务主要包括如下几个方面:
第一,中央政府债务转化的地方政府债务。这种债务类型是地方政府债务中较为主要的一种类型。当前,以中央政府名义的债务较多,但这些债务最终的责任承担主体却并不一定都是中央政府。有部分名义上的中央政府债务,实质上却由地方政府承担,这部分债务可称之为中央政府债务转化的地方政府债务。这种债务大体上可以分为内债和外债两种情况:内债主要是政府债券。我国《预算法》第28条规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”根据这条规定,地方政府原则上不能独立发行政府债券。因此,我国政府债券都是以中央政府名义发行,即“国”债。在实施积极财政政策的背景下,国债发行规模有大幅度的提高。这些国债中,尽管名义上都是以中央政府作为发债的主体,但有相当部分是中央政府代地方政府发行的债券。这种方式既提高了债券的信用度,又可以一定程度上规避《预算法》第28条的规定。这些国债的债务收入,有相当部分转贷给地方政府使用,地方政府也有义务偿还。外债主要是地方政府通过中央政府办理的外国政府贷款和国际货币基金组织贷款。这些以中央政府名义办理的外债归地方政府使用,也形成了地方政府的债务。不论是外债还是内债,地方政府都是直接的偿还责任主体,并且,偿还的形式是通过上级政府扣款。
第二,地方政府对中央政府的负债。对中央政府的负债主要是项目贷款。我国中央宏观调控的力度在不断加强,但有很多中央宏观调控的政策性项目支出适合于地方政府管理。为了提高中央财政资金的使用效率,中央政府往往会采取项目贷款的办法,即中央财政资金形成地方政府的项目贷款。这部分资金属于中央宏观调控的支出项目,但却是地方政府对中央政府的负债,也属于一种地方政府债务。
第三,地方政府的“财政”性债务。这部分地方政府债务的形成根源在于我国现行的财政体制。在当前的财政体制下,不同区域的地方政府可支配的财政资源差别较大。鉴于我国尚未建立起规范的转移支付制度,地方政府往往会谋求更多的财政资源而在同上级政府的博弈中尽量形成对上级财政的借款和体制结算的拖欠。这些债务就其来源而言,包括地方政府直接向个人和金融企业的借款、拖欠的公务员或中小学教师的工资、拖欠的工程建设项目款、欠交国家规定的需要地方政府配套的资金以及粮食企业的长年亏损挂账等。这些地方政府债务对地方政府而言是必须承担的,其形成的原因主要在于当前的财政体制。
第四,地方政府担保的债务。当前,以地方政府作为担保人形成的债务较多,尤其是国有企业向银行的贷款。鉴于我国政府、国有企业和银行之间的微妙关系,以地方政府财政作为担保形成的国有企业和银行之间的债务较多。以地方政府财政担保的债务,尽管不直接属于地方政府债务,一旦原债务人不能偿还债务,必然会转化为地方政府债务。这类债务规模较大,属于或有债务,随时可能会形成地方政府的财政风险。
第五,地方政府的“道义”性债务。一些地方公共事业单位的债务、地方国有企业的其他债务、地方金融风险等等,也可能最终由地方政府承担。换言之,这些债务一定程度上也是以地方政府财政作为担保。这些债务,从法律角度而言,并非是地方政府的当然债务。地方政府对这些债务的承担,是地方政府从政治高度考虑,基于公共利益和社会稳定的需要而主动承担。
上述地方政府债务,有的属于直接债务,有的属于或有债务;有的属于隐性债务,有的属于显性债务。比如国债转贷资金借款、农业综合开发资金借款、解决地方金融组织风险专项借款、国外政府借款、世界银行借款等属于直接显性负债,政府担保的外国政府借款、政府担保的国内金融组织借款、政府担保的向单位借款、粮食企业亏损挂账等属于或有显性负债。一般来说,直接显性债务较为直观,一定程度上风险较小,而或有隐性债务因较为隐蔽,不易察觉,一旦爆发,很容易给政府造成很大的影响,尤其对于地方政府的财政信用有很大冲击,甚至会引发社会风险。
二、我国地方政府债务的风险
风险是指某种活动的不确定性。对风险的分析和研究主要是因为风险意味损失有可能发生,地方政府债务对于地方政府的经济发展有一定的积极作用,但地方政府债务也可能形成一定的风险。所谓地方政府债务风险,是指地方政府作为债务人,如果不能到期清偿债务而引发的各种风险。地方政府债务风险并不仅仅表现为经济风险,甚至也可能引发政治风险和社会风险。从债务风险角度看,地方政府债务风险大体上可以分为两个方面:内在风险和外在风险。
(一)地方政府债务的内在风险
1.总量风险。地方政府债务的总量风险,是指地方政府债务总量过大而引发的难以到期支付的风险。地方政府债务的准确数额难以统计,其中的一个主要原因在于地方政府债务种类繁多,某些地方政府债务甚至是非法的。尽管如此,地方政府债务总量巨大已成为毋庸置疑的事实。有学者认为,我国地方政府债务率甚至高达364%。同时,还存在一些必须由地方财政支付的事项,比如地方国有企业的养老金缺口、粮食企业的经营性亏损等,这些事项是一种预期的地方政府债务。在国际金融危机的冲击下,当前许多地方的经济增长趋缓,进而导致财政收入降低。尤其是许多地方过度依赖“土地”财政,在国家房地产政策的调控下,许多地方政府依赖土地的财政收入将会锐减。考虑到这些因素,地方政府债务因总量过大而引发的支付风险已经相当的巨大。
2.结构风险。地方政府债务的结构风险,是指各类债务存在的风险。地方政府债务的结构风险可以概括为不同类型的政府债务风险、不同地区的债务风险以及同一地区不同层级政府的债务风险。首先中央政府转化的地方政府债务占较大比重,尤其是外债偿还压力逐年增大。据初步统计,截止1999年3月底,某省利用外国政府贷款的项目中已有37个项目发生还款拖欠现象,项目单位已拖欠本息16030万美元,约合人民币13.22亿元,至1999年6月底,项目单位累计拖欠世界银行逾期款6074.3万美元,约合人民币5.01亿元。1996年以来,该省财政己垫付还款2.5亿元人民币。其次“财政”性债务不堪重负。主要表现为因现行财政体制所产生的财政赤字和各种历史挂帐。近年来,地方财政入不敷出的局面越来越严重,其中一个重要的原因在于地方财政经常性支出项目越来越呈刚性,比如公务员和教师工资支出的增长、社会保障资金及优抚救济标准的提高,消化粮食财务挂帐的政策性增支等。与地方财政支出的刚性相对应的是地方财政收入的弹性。当收支难以维持平衡时,地方政府只好采取各种办法进行“技术性处理”,设法控制赤字数额,实现收支平衡的目标。最后地方政府担保债务存在较大隐患。尤其是地方财政为专业银行或其他融资平台担保而形成的贷款。这些贷款数额巨大,有的甚至超过地方财政未来几年的预期收入。我国没有建立起政府破产制度,这种情况下,地方政府可以非理性地透支地方财政。这种风险一旦爆发,随之而来的就可能是政治风险和社会风险。
3.效率风险。地方政府债务的效率风险,是指因债务资金的管理水平不高导致债务资金的使用效率不高,进而导致偿债资金不能从债务资金的投资项目中补偿的风险。当前,我国地方政府债务的管理水平亟待提高。比如对于地方政府债务的监管模式这一核心问题,到目前仍未有效解决。Teresa和Craig将世界各国地方政府债务的监管模式分为四种类型:市场约束模式、合作管理模式、制度约束模式和行政控制模式。我们应选择何种模式目前尚无定论,有些地方政府甚至还没有监管意识,更不用说选择监管模式了。学界已经意识到这一问题的重要性,有学者认为,比较可行的选择应当是制度约束与行政控制相结合的债务管理模式。首先建立一套行之有效的债务管理的法律、制度,在此基础上,将地方政府性债务管理纳入行政控制范围,以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。我国地方政府债务资金的使用效率也不容乐观。我国地方政府债务资金一般投向地方交通、能源、农业等基础设施和产业项目。这些项目具有一定的公益性,从长期来看,可以改善地方投资环境,促进地方经济发展,提高地方经济社会效益,短期来看,这些项目的投资回报率不高,地方政府债务资金投入短时期内很难获得产出。如果偿债期限没有考虑到这些项目特点的话,将会大大增加地方政府的偿债负担。
(二)地方政府债务的外在风险
地方政府的外在风险主要包括地方政府债务对普通纳税人的风险、对中央政府(上级政府)的风险以及对中央宏观经济政策的风险。具体来说,包括三个方面:
1.对普通纳税人的风险。地方政府债务一旦产生,地方政府便面临偿还压力,如果地方经济能保持持续稳定的发展,那么地方政府将能够获得充分的资金偿还债务。地方政府债务并不仅是一种经济上的债务,许多政府债务的产生和偿还单靠经济手段是难以解决。根据经济发展的一般规律,地方经济不可能永远保持持续稳定的发展,尤其是地方经济会受到中央宏观经济乃至国际经济走势的影响。对于大多数地方政府来说,偿还债务的主要方式就是增加税费收入。随着地方政府债务负担的日益加重,纳税人的负担也将随之加重。一些地方政府举债行为没有受到较好的规范,地方政府盲目举债,导致债务危机的产生。这些损失最终将会转化为纳税人的负担。
2.对中央政府(上级政府)的风险。我国是中央集权制国家。在我国,所谓的地方政府,实则是中央政府在地方上的派出机关,地方政府也是“国家”机关。在很大程度上,地方政府的责任是由中央政府作为最终责任人的。在这种情况下,地方政府债务,尤其是一些地方政府必须承担的债务,最终往往要由中央政府承担或承担一部分。尤其是目前我国的乡镇政府,财政普遍困难,并且乡镇政府所举债务已经远远超出其财政所能承受之范围,所有这些债务最终都有向中央政府转嫁的风险。有些地方金融机构的债务,也有可能形成对中央政府的风险。最典型的例子莫过于“广信事件”。广信是我国第一家破产的金融机构,在这次事件中,中央政府也采取了一定的施救措施。这实质上是地方债务对中央政府形成的风险。
3.对中央宏观经济调控效果的风险。中央宏观经济调控政策不会空转,需要地方政府的配合,地方政府的行为也影响着调控的效果。中央宏观调控政策必须考虑地方政府尤其是地方政府债务的情况,否则,地方政府债务可能会影响宏观调控的效果。一般来说,如果中央政府实行扩张性财政政策,地方政府也会随之采取扩张性财政政策,地方政府债务的数量可能随之增加。但并非所有情况下,地方政府的财政政策都对中央政策亦步亦趋。如果地方政府实施扩张性财政政策,以财政赤字或借款方式存在的地方政府债务必将大量产生。这时,如果中央政府实施紧缩性财政政策,地方政府的债务状况必将影响调控的效果。当前,地方政府债务状况日益恶化,有大量历史债务难以及时处理,并且,地方政府还有继续扩张债务的本能冲动,在这种情形下,中央宏观调控政策如果不将这些因素考虑进去,其调控效果必将大受影响,其预期的调控目的也会大打折扣。
三、我国地方政府债务风险的防范对策
(一)准确掌握地方政府债务信息,化解历史旧账
我国地方政府债务没有精确的统计数字,一个重要的原因是隐性债务和或有债务的大量存在,这些债务不仅难以统计,也难以化解。笔者认为,防范地方政府债务风险,首要的一步是准确掌握地方政府债务的真实状况。掌握地方政府债务信息,重点是要掌握或有债务和隐性债务的信息。地方政府债务如果难以准确掌握,将会产生风险的积聚效应。不仅如此,还会影响到政府新的举债。当前,地方政府广泛存在“新官不理旧账”的现象,这种现象加剧了地方政府债务的风险,也降低了发行新债的难度。清理地方政府债务的过程,既是为了债务信息的准确掌握,也是为了明晰债务责任。为了准确掌握地方政府债务信息,需要对地方政府债务进行登记调查,必要时,编制地方自产负债表。
(二)建立健全地方政府债务的监测、预警体系
监测是预警的必要组成部分。地方政府债务风险预警机制及其运行需要以债务的准确监测为基础。一般来说,当监测到债务的真实状况并且当达到风险预警标准时,风险预警机制才有可能启动。建立地方政府债务风险预警机制在上个世纪就有人提出,全面有效的债务风险预警体系直到今天也没有完全建立。其中既有理论上不成熟的原因,也有实践中推行困难的原因。由于地方政府债务种类繁多,各有其独特的来源和化解之道,因此,要建立能覆盖所有地方政府债务的风险预警体系是不现实的。较为现实的选择是,针对显性债务建立风险机制,包括直接显性债务和或有显性债务。针对显性债务建立风险预警机制的主张和设想已经有学者做过有益的探索,债务风险预警体系的建立最为核心的内容是风险预警指标体系的建立。笔者认为,应该按照债务产生消灭的自然过程即从“借、用、还”这三个环节选取和确定。
(三)建立科学的举债、用债程序,明晰债务责任
我国地方政府债务风险的不断累积,与风险责任不明晰有很大关系。当前,我国地方政府在举债、用债中责任不明晰,权力过大,必须通过程序加以规范和制约。就举债、用债程序而言,笔者认为,其关键是改变现行债务管理体制,由各部门多头管理改为财政部门集中管理,即地方政府债务的发行和使用必须由财政部门统一安排、统一管理。通过程序限制地方政府举债和用债权力目前还在探索之中,尚未见有制度化的程序设计。除了改变管理体制之外,笔者认为,对于地方政府债务,还必须要做到“借、用、还”相统一、“权、责、利”相统一。上述两个统一是实体上对债务责任的要求。
(四)建立完备的信息披露制度,提高地方债务透明度
目前,不论是普通民众还是中央政府,对地方政府债务的规模和数量所掌握的信息都十分有限,这为中央政府制定地方政府债务的治理措施设置了一个很大的障碍。根据国际经验,规范的债务信息披露制度是提高中央政府地方债务治理能力的有力举措。“阳光是最好的防腐剂”,地方政府债务的透明度越高,其风险就越低。地方政府债务信息披露不简单地等于信息公开。一般来说,地方政府债务信息向公众公开是必要的,在这一方面,《中华人民共和国政府信息公开条例》已经作了适当的规定。该条例主要调整的是政府和公民之间的关系,地方政府债务的信息披露制度,不仅是是指向普通民众的披露,还包括下级政府对上级政府以及政府对立法机关的披露。总之,完备的地方政府债务信息披露制度是上述三个方面披露的有机统一,缺一不可。
(五)拓宽政府融资渠道,探索建立地方公债制度
现行地方政府债务的产生或多或少是为了规避《预算法》和《担保法》的规定。按照现行的规定,地方政府的合法融资渠道较为狭窄,这在一定程度上催生了非法政府债务的产生。应积极开拓地方政府的融资渠道,规范地方政府的举债、用债管理,允许符合条件的地方政府发行债券,探索建立规范化的地方公债制度。要通过制度化的建设,使地方政府债务合法化、显性化,唯如此,方能真正降低防范债务风险。当前,这一设想的法律障碍主要是现行《预算法》和《担保法》,尤其是关于“地方政府不得发行地方债”的规定以及《担保法》中有关地方政府融资的相关条款,有必要做相应的修改和完善。
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