浅议地方政府债务风险及其防范

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　　【摘 要】地方政府债务是指各级地方政府机关、事业单位或其它组织,以政府的名义向国内外金融机构或政府进行筹措或担保的,最终由政府负有直接或间接偿还责任的债务。近年来我国地方政府出于经济发展需要,负债大幅增长,债务风险逐渐加大。因此,采取有效的政策措施防范我过地方政府的债务风险已显得刻不容缓。
　　【关键词】地方政府债务 风险 管理机制
　　中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)-08-0237-03
　　
　　 一、地方政府债务风险及其成因分析
　　 地方政府债务是指各级政府机关、事业单位或其它组织,以政府的名义向国内外金融机构或政府进行筹措或担保的,最终由政府负有直接或间接偿还责任的债务。政府债务可分直接债务和或有负债。直接债务是指由政府及其职能部门直接借入的最终必须由政府偿还的债务。或有债务是指由政府及其职能部门提供担保和反担保、欠帐等形成的不确定性债务。这些或有负债将来可能转化为直接债务,从而加大政府债务,而且何时转化以及转化多少均不确定,还有资金的时间价值等。
　　 政府债务风险主要有以下几方面:
　　 1.由债务管理体制问题引起的债务风险。目前,地方政府大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的事业部门,为了不违反地方政府不得举债的法律规定,这些债务大都是以公司、企业或者项目的名义举债的,直接由建设项目单位向国内政策性银行或商业银行借款,用于地方大型的公共基础设施项目建设,地方政府对这些项目进行“点贷”并作出风险承诺等,是地方政府的一种或有债务。但是,这些债务却长期游离于中央政府和地方人大的监督管理之外,致使债务融资总是难于把握。由于债务融资总量无法量化,控制债务风险的各种量化指标,如负债率、偿债率等也就无法操作,财政部门也就不可能将有关政府债务的偿还纳入年度预算,及早安排偿债资金,而只能到了还本付息时才被迫介入,或者通过预算扣款的方法被动偿债,或者安排部分后备基金或者利用预算外资金垫付。显然,由于体制上的原因,一旦出现明显的偿债高峰期,并且偿债额巨大,那么就可能爆发地方政府债务危机。
　　 2.由债务资金的使用问题而引起的债务风险。一是债务资金的筹集与使用缺乏整体规划和科学翔实的项目论证。“多头举债”使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划,特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争领域的低水平重复建设。就单一项目来说,不仅“首长”项目频频出现,缺乏科学翔实的项目论证,而且地方行政领导在立项时往往多从政绩出发,很少顾及债务结构和实际偿债能力,其结果是要么为了提高举债的信用程度,盲目提供政府担保,导致债务融资规模不断扩大,远远超过地方政府财力的实际承受能力。二是债务融资偿债责任不明确,约束软化。目前地方政府大量的融资主要是依托于各商业银行或各职能部门运作的,这些机构本身具有商业属性,其经营目标的决定必然要考虑自身经济效益,追求利润最大化,但同时又不得不兼顾地方政府的政策性投资需求,力求体现社会效益,所以债务融资的决策主体之间在责、权、利等关系的界定上十分模糊,以至于这类机构用于商业目的债务融资出现到期无法支付时的情况时,也往往寻找各种理由依赖于政府来偿还债务,从而在一定程度上加大了地方政府的债务融资风险。
　　 3.由融资渠道问题而引起的债务风险。地方政府以债务融资方式获取一定的资金,是当地方政府的经常性资金来源难于满足其需要时的一种补充形式,由于目前的政策不允许地方政府以直接的融资方式获取资金,地方政府为了弥补资金的不足,就以分散在各部门或机构的各种借款和为其它单位和项目提供担保方式筹集资金,这种做法直接后果是增加了地方政府债务风险的隐弊性,不利于债务风险进行控制和防范。
　　 二、加强对现有负债的管理,防范地方政府债务风险
　　 (一)实事求是清理消化既成债务
　　 1.预算安排偿债资金,逐年消化政府债务。财政部门作为政府债务的承担机关,要承担起对本地区政府债务的监督管理责任,对本级政府所属部门举债进行逐笔审核,监督政府债务的使用和偿还。要在建立和健全社会主义公共财政框架下,结合预算编制改革,每年政府预算安排一定的偿还债务资金,建立“偿债准备金”制度,逐步把政府债务纳入预算管理,建立起一套科学有效的政府债务偿还管理机制,以预算约束保证还债行为,逐步消化既成债务。
　　 2.采取有效措施,着力清收到期债权。按照分门别类的原则,对以前发放的财政周转金,信托投资公司、农村基金会等已经形成的债权,制定清收方案,落实清偿责任。采取行政的、法律的、经济的手段进行清欠,按行政管理权限把还贷目标,作为考核领导干部的内容,进行行政、经济责任制考核。建立政府追索权制度,对有还款能力的债务人要落实偿还责任,定期分批清收,该收的收回来,切实减轻政府负担。
　　 3.争取上级豁免。对一些历史原因造成的,确实难以回收的债务,向上级部门说明原因,争取省委、省政府给予一定的政策支持、采取豁免等措施减轻欠发达地区的负担。
　　 (二)加大改革力度,将政府负债转向社会化
　　 1.深化国有企业改革,减轻政府负担。一是要解决机制问题。建立充满活力的经营机制,形成股份公司、有限责任公司、国有全资公司、合营合资合作公司等多种形式的企业体制。建立规范的法人治理结构,优化资本构成,加快资产重组步伐,盘活国有资产存量,实现国有资产的最大化增值。抓住经济全球化的发展趋势,重视资产与债务重组,处理好生产经营与资本运营的关系,建立有效的资本运营机制,政府退出竞争市场,不包揽企业债务。二是要解决人的问题。深化国有企业改革,要将原来的国有企业人,转变为社会职业人,提高职工自谋职业,自食其力的能力。改变政府包办一切的状况,以人为本,引导企业职工走向社会,自求生计,减轻政府负担。同时还必须选好国有企业的经营者,防止经营者以国有资产代表者的身份,慷国家之慨,造成国有资产的流失,防止出现“穷庙富方丈”的现象。通过加快企业制度改革,进一步防止政府隐性负债的形成。
　　 2.做好社会保障制度的改革。随着经济体制改革的深入,企业、职工推向社会后,就要有相应的社会保障体系予以配套。而现行的社会保障制度的弊端不断显现,如覆盖面小,实施范围窄,入不敷出,收不抵支,新老企业负担不均衡,及社保基金管理混乱等问题。因此,要进一步健全社保法规制度,建立全国统一的管理机构,保证社会保障资金的筹集,降低筹资成本,避免拖欠、少缴和不缴现象的发生。如实行“费”改“税”,利用税收的强制性规范社保资金的筹集,防止企业拖欠,杜绝将应缴的社保基金转嫁为政府负担。
　　 3.改变政府的资金投向。政府显性或有负债形成的一个重要的原因,就是资金大量投向于竞争性领域,政府包揽太多。因此,按照市场经济发展规律和公共财政的要求,政府必须退出竞争性领域,坚持资金投向公益性项目和基础设施项目。同时坚持投资效益的原则,提高建设项目资金投资效益,形成借款投资,滚动收回的良性循环机制。
　　 (三)健全管理机构,建立职责制度
　　 1.确定债务管理机构。政府无论是以何种方式,谁的名义形成的债务,其实质均为财政负债,最终将由地方财政来承担,财政是债务风险的最终承担者。各部门各行其事,多头举债,这些以国有资产进行抵押,或以政府机构信誉为担保的债务,所承担的风险最终都将转化为政府债务,表现为财政风险。因此,各级政府要明确财政部门在政府债务管理中的主体地位,加强归口管理。

　　 2.明确任务职责。作为政府债务的管理机构,其主要任务和职责是:根据地方经济社会发展状况、财政收支形势、现有政府债务状况,确定地方政府中长期债务融资规模、偿还期限结构等,在确保偿债负担均衡条件下,对未来债务资金的使用方向作出明确规划,以保障债务资金的使用效果和偿还能力。
　　 3.建立和健全地方政府债务统计制度。对地方政府债务进行科学分类、统一口径,建立规范、科学的统计制度,提高政府债权债务的透明度。把政府债务分为直接债务和或有债务,按资金来源划分为国债转贷资金,国内外金融机构贷款,财政周转金和单位借款财政担保或政府信誉承诺等不同类型。根据债务自身特点和自偿能力分为城市基础设施建设、垄断性行业、交通运输、竞争性行业等。
　　 (四)编制负债预算,建立预警系统
　　 管理政府负债,防范地方财政风险的最佳时机是在政府做出承诺和批准计划之前。随后政府要做的就是对债务计划和所做出的承诺进行监控,从而以减轻损失的方式管理债务组合。因此,管理政府或有负债的关健是对债务进行事前控制和管理。
　　 1.编制负债建设预算,实现对政府或有负债的事前监控。“适度负债”搞建设已被各地普遍采取和认可,把预期的收入变为现实的投资,是加快改善城市基础设施,实现城市资产不断增值的一项手段。与负债并存的是风险,政府必须加强对或有负担进行事前控制,通过编制基本建设预算实现控制负债规模这一目标。对各国有资产经营机构,行政事业单位的融资能力、投资计划、负债规模进行专门的研究测算,严格区分政府投资负债与政府扶持业主负债项目的关系。对政府负债投资的城市基础设施项目,通过“负债风险度”的测算,实行政府负债“风险监界点”监控管理;对业主负债政府扶持的建设项目,通过项目的资金平衡方案,控制和限制投资规模,防止建设项目负债无限扩大,超过自身的承受能力而转嫁为政府负债。政府通过编制基本建设预算,实现宏观调控,科学的把握和控制基本建设投资规模和投资负债风险。在或有负债转化为政府直接债务之前,控制或有负债转化的规模,降低政府承担的风险。
　　 2.建立财政风险预警系统,监控和防范债务风险。在建立财政债务管理机构,完善债务统计制度的基础上,建立一系列符合地方政府债务状况的风险预警指标体系,对风险情况做出预测。一是以完善统计数字的债务为核心。对或有负债产生的潜在债务风险进行单独研究,以附加报告的形式对系统进行补充。二是以地方一般预算收入为主要参考变量。国际性通行的债务控制变量是以GDP作为参考数据,考虑到我国地方GDP统计上存在一定的水分,财政收入形成机制不完善,体制变迁以及当前地方财政债务风险主要表现为流动性困难等因素。因此,以地方财政核心收入,即地方财政一般预算收入作为主要参考变量,能更好地说明地方财政风险程度。三是以地方财政的流动性和清偿能力为主要指标。对地方政府而言,如果能够及时、足额偿还债务,则地方财政具有流动性和清偿能力,财政是安全的,反之则有风险。要围绕地方财政的流动性和清偿能力,构建监控和预警指标体系,防范地方政府财政风险。
　　 三、完善投融资决策体制,防范地方政府未来负债风险
　　 (一)建立严格的债务投资决策机构,明确管理和偿债责任
　　 公共基础设施建设,其本质是一项经营项目。如果以地方政府作为直接建设项目的主体或者作为间接控制的主体,显然是违反市场经济规律的。政府是为社会提供产品,不应该从事任何的建设经营项目。因此,只有改革现有的地方政府直接控制公共基础设施建设的规模,才可能从根本上解决公共基础设施建设资金的难题。
　　 要完善地方公共基础设施建设项目经营,就要形成地方政府和经营主体合理分工的局面。地方政府作为业主要行使业主的权利,可以通过公共基础设施建设市场进行公开招标,选出符合建设条件的建设者,全面负责公共基础设施项目建设。地方政府和建设者的关系是委托―代理关系,即标准的合同关系、标准的买卖关系、标准的经济利益关系,而不是领导和被领导的关系。
　　 在确立了符合条件的公共基础设施建设者后,地方政府要让建设者充分发挥其职能,尽量减少政府的行政干预,使之成为公共基础设施建设的真正主体,而不是地方政府的附属机构。地方政府应制定相应的法规,来明确建设者在公共基础设施建设投融资主体的性质、职能和权限。
　　 (二)合理界定政府公共基础设施投资职责与范围
　　 1.提供具有公共产品属性的公共基础设施,是政府的最重要的职责之一
　　 政府在公共基础设施建设方面的投资重点应是那些具有自然垄断特征、外部效益大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础产业和公共设施。政府在公共基础设施领域应当通过制定发展规划、直接或间接投融资、建设和运营,通过制定法律、政策、加强管理、监督和服务等对非国有经济、对社会资本起到引导作用。应当依据公共产品的受益范围和涉及范围的不同,按照事权与财权统一的原则,合理界定各级政府在公共基础设施项目上的分工。涉及跨区域的项目,有关方政府之间或在上级政府主导参与下,以社会效益、环境效益为出发点,本着公平、合理,协调、促进的原则来实施。
　　 2.完善政府投资决策的规则与程序
　　 提高政府对公共基础设施投资项目决策的科学化、民主化水平,逐步实现政府投资的决策程序的制度化和规范化。具体措施是要实行三项制度:一是完善咨询评估论证制度,政府公共基础设施投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证,咨询评估要引入竞争机制;二是对特别重大的项目实行专家评议制度;三是逐步实行政府投资项目公示制度,广泛听取各方面的意见和建议。
　　 3.加强和规范政府投资资金管理,防范投融资风险
　　 一要编制政府投资的中长期规划和年度计划,统筹安排、合理使用预算内投资、各类专项建设基金、国外贷款等各类政府投资资金。二要编制国有资产经营预算,政府投资资金按项目安排,按项目建设进度下达投资资金计划。根据资金来源、项目性质和调控需要,可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的,要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式,确定相应的管理办法。三要建立起针对出资人的资信评价体系,以资信等级为依据,实施对出资人融资能力的宏观调控。四是增强投资风险意识,建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
　　 4、实行政府投融资项目的全程跟踪管理
　　 公共基础设施项目具有资金需求量大,投资回收期长的特点,必须改变重投入,轻管理的做法,对投资前期、投资期和投资回收期的投资全过程进行管理,以确保财政资金的作用效益。要不是规范政府投资项目的建设标准。加强政府投融资项目的中介服务管理,对信用评级、咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理,提高中介服务质量。
　　 5、完善公共基础设施投融资领域的法律法规
　　 应当尽早制定《公共基础设施投资基本法》,立法中应确定公共基础设施改革的目标与程序,以增加市场的可预见性;应体现政企分开的原则,明确政府、行业管理机构与经营机构的关系;应对管制机构的权限和行政程序进行规定,充分保障企业的经营自主权;应对经营机构的市场准入条件、服务质量、收费标准等重大问题做出规定。研究制定《授权法》,规范和指导公共基础设施投融资中的授权经营活动的开展。研究制定《产业基金法》,为开辟公共基础设施投融资的新渠道、创新融资方式奠定法律基础。
　　 6、建立和完善公共基础设施建设中风险管理的机制
　　 一要建立健全地方政府担保制。对于市场竞争性项目,要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式,财政不予担保。对于确需财政担保的项目,地方政府可根据项目的性质和特点,建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。随着我国地方政府债务融资渠道的规范化和多样化,地方政府应当不断缩小担保债务规模,尽量以其它方式如补贴、财政贴息等来达到融资目的。
　　 二要建立地方政府偿债机制。地方财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目效益的一定比例的划转等途经,建立财政偿债基金,专用于各种地方债务的偿还,以保证财政偿债有稳定的资金来源,并消除目前地方财政因年度突然的债务支出所造成的地方预算难于有效执行的弊端。对于偿债资金应遵循“统一管理,分级建立,各负其责,确保偿还”的原则,逐级建立偿债资金。此项资金应有财政部门开设专户集中管理,用于支付、垫付到期的政府债务。此项资金由财政部门开设专户集中管理,用于支付、垫付到期的政府债务。要建立财政部门、主管部门、最终债务人“三级责任制”的层层负责制,及时与最终债务人签订转贷协议或担保合同,并按照“债随钱走”的原则落实债务,下一级政府或本级主管部门、最终债务人须向财政部门作出对借款条件、配套资金和还款责任和承诺。对于使用政府债务资金的公共基础建设项目,应明确偿债主体,并与政府签定偿债责任书。责任书必须明确债务人、债务总额、分年度偿还额、偿债资金来源、偿债保证措施及处罚等内容,实行偿债主体终身追究制。财政部门要制定本地区、本部门公共基础设施项目监测指标和宏观监测体系,建立债务信用等级评审和监督制度,设立债务控制警戒线,以防止债务风险,确保债务能及时偿还。

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