地方政府债务风险评估与预警指标体系设计
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[提要] 为加强地方政府债务管理，切实化解政府债务风险，积极寻找政府债务及其隐性债务的应急处置措施，完善全省政府债务监管体系，切实防范和化解财政风险，设计本套政府债务风险评估和预警指标体系，以期对我国地方政府债务风险，特别是隐性债务风险的预警工作起到一定促进作用。
关键词：政府债务;风险预警;指标体系
本文为辽宁省社科基金规划项目（编号：L18BJY013PY）结题阶段成果之一
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2019年10月29日
为加强地方政府债务管理，切实化解政府债务风险，积极寻找政府债务及其隐性债务的应急处置措施，完善全省政府债务监管体系，切实防范和化解财政风险，根据国家《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发《2014》43号）等文件的通知精神和相关要求，设计本套政府债务风险评估和预警指标体系。
政府债务风险评估和预警对象包括辽宁省市本级、县级（区级）政府。主要数据来源为财政总决算和部门决算以及地方政府债务管理系统相关数据。具体风险评估和预警指标的设定如下：
一、设定目标
（一）评价方法应当体现预警作用。可以通过审计监督，及时发现地区经济社会运行过程中存在的各种隐患，预防危害的发生，保护地区国民经济健康持续的发展。即，运用风险审计，能够取得全面、准确和真实的数据和情况，全面掌握地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等方面存在的问题。同时，对地方政府偿债能力进行综合分析，准确评估偿债风险，及时发出地方政府债务风险预警。
（二）评价方法应当能够揭示地方政府债务管理问题。在地方政府债务评价中，重点是风险评估，着重评估债务资金的偿还与违约风险隐患，评估其债务偿还的积极性和科学性，间接评价地方经济社会发展情况。
（三）评价方法应当有利于控制不良债务。考察地方政府每界任期内职期间的债务规模，深入分析债务结构，找出形成的原因，评价任内各级领导是否积极组织财政收入，大力偿还存量债务，并保障不再有新的债务发生;从地方政府的债务资金使用的情况以及偿债的能力来进行具体的评价，考察一届领导班子是否重视政府的债务管理问题，可以间接有效控制地方政府新的不合理的举借债务行为，加强对地方政府债务的规范性管理。
二、评价原则
地方政府债务风险审计评价的原则是通过评价地方政府债务的规模风险、结构风险、偿债风险和违约风险，然后根据这四个风险指标来对地方政府债务风险的控制标准进行总体评价。评价原则要求评价执行主体有效的实施控制整个债务的债务风险方面过程。从纵向结构的角度来看，债务风险包括规模风险、结构风险、偿债风险和违约风险四个方面。各级政府债务的举借、使用、偿还和监督管理过程中，规模风险和结构风险在举借方面从根本上规定了地方债务的风险大小，在地方政府举借行为后的偿还过程中贯穿始终的是偿债风险和违约风险。因此，指标的设定需要从这四个角度出发，加强对地方政府债务风险的评价和审计。
三、设定方针
本指标设定方案结合了政府债务的特点，從债务评价出发，提出了债务评价的四个评价标准，主要包括：（1）规模风险。从债务的规模风险的评价出发，来综合对地方政府债务规模进行风险评价。（2）结构风险。对债务结构进行分析，完整展现要评价的债务的内容，来评价地方债务结构风险状况。（3）偿债风险。即对地方政府偿债积极性和组织还款能力进行评价。（4）违约风险。根据其财政收支情况，来评价地方政府债务违约的潜在风险。性项目的角度对管理项目进行评价。
四、地方政府债务风险审计评价指标的选取
依据指标的选取既要全面反映地方政府的债务规模、结构，以及其还款的能力和态度情况，又要本着简便易行，便于地方政府上报数据，不过多增加其行政性事务的原则，设定如下指标。其基础数据部分是需要地方政府填报的部分，而指标的计算应当依据相关公式，由系统设计完成后自动计算，并与相关标准值进行比对、评价。
（一）基础数据的填报（以下统计口径均截止于统计年度报告期止）
1、地方政府需要上报的债务基础数据。V1：当年政府债务余额，其中：V1.1政府债券余额（明细项：V1.1.1一般债券余额;V1.1.2政府专项债券余额）;V1.2非政府债券债务余额;V1.3外债转贷余额。
指标说明：V1当年政府债务余额指地方政府依法纳入预算管理的债务，这类债务应全部纳入债务管理系统中反映。其中包括：V1.1地方政府债券余额指地方政府截止报告期已发放的地方政府债券尚未偿付的全部余额;V1.2非政府债券债务余额指除所发行的地方政府债券形成的地方政府债务之外的，不含境外贷款债务的地方政府债务余额;V1.3外债转贷余额是指地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款的转贷债务。
V2：当年地方政府隐性债务余额。其中，V2.1.1政府担保债务余额;V2.1.2财政资金约定偿负债务;V2.1.3其他隐性债务余额。
指标说明：V2地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。其中包括：V2.1.1政府担保债务余额是指地方政府（含政府部门和机构）、国有企事业单位等举借，约定由财政资金偿还的债务;V2.1.2财政资金约定偿负债务是指地方国有企事业单位等举借，由政府提供担保的债务;V2.1.3其他隐收债务余额是指地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。
V3：其他需要上报的债务。指标说明：V3其他需要上报的债务是指政府虽未承诺偿还或提供担保，但不债务人出现偿债困难时，为给护社会稳定、防范系统性风险，政府可能会给予一定救助等形成的债务。
2、地方政府需要上报的其他基础数据。A1近三年地方政府财政收入;A2近三年地方政府财政支出;B1地方政府当年年度税收收入;B2地方政府当年年度社保余额。
（二）规模风险的评价指标
1、地方政府债务规模风险考核指标的设定（静态）。（表1）
2、地方政府债务规模风险考核指标的设定（动态）。（表2）
3、结构风险的评价指标。（表3）
4、地方政府偿债风险指标的设定。（表4）
5、地方政府债务违约风险指标的设定。（表5）
6、几点说明。（1）上述指标的设定只是根据考查地方政府债务总体情况的初步设计，相关预警区域标准值的设定是参照国际惯例和估计设定，需要在正式设计系统时根据我省地方政府债务实际情况认真研究，斟酌设定。（2）指标的综合评价。综合评价一个地区的政府债务风险需要根据各项指标综合评定，每一单项指标都是从一个角度对该地区的债务风险状况进行的评价，完整的风险评价信息需要根据全部指标值情况，综合判断。
主要参考文献：
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