防范和化解地方政府债务风险的难点与对策：一个文献综述
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作者:周亮 刘宜鸿
摘 要：地方政府债务能够促进地方经济发展，但是由于财政分权机制、官员政治激励、预算约束软化、隐性债务不透明、调控方式不精准等因素的影响，导致地方政府债务规模不断扩张，积累的风险越来越大。学者们对防范和化解地方政府债务风险的路径进行了大量分析，具体包括深化改革财权与事权分配机制、完善政府官员考核机制、规范地方政府融资渠道和方式、推进地方财政透明度建设以及建立地方政府债务风险预警体系等。未来的研究应该更加注重理论与实证相结合，同时将研究视角更聚焦于短期可以开展的具体政策措施上，从而为防范和化解地方政府债务风险提供更切实可行的路径。
关键词：地方债;债务风险;政府债务;隐性债务
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2020）03-0058-07
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.03.008
一、引言
地方政府债务在促进地区经济发展过程中起到了一定的积极作用，但近年来由于债务规模不断扩张引发了一些问题，积聚的风险也越来越大。2018年4月，中央财经委员会第一次会议提出“结构性去杠杆”作为防范化解金融风险的基本思路，指出应针对不同的债务类型，逐步稳定和降低杠杆率，直至去除杠杆。可见债务风险是防范和化解金融风险的主要对象，而地方政府债务规模庞大，对社会的影响力巨大，当地方政府无力偿还债务时，就会将偿债压力转嫁给上级政府，从而破坏我国的经济体制、行政体制、财税体制等。因此，有效化解地方政府隐性债务风险，对于保障经济稳定运行、社会安定团结具有重要的理论和现实意义。
按照审计署的定义，政府性债务指地方政府、经费补助事业、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及地方政府为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。从债务的责任承担主体来进行分类，可以将地方政府性债务分为政府负有直接偿债责任的显性债务、政府负有担保责任的或有显性债务和政府负有兜底责任的或有隐性债务三类;按照还款资金来源是否为财政性资金的标准进行分类，可以将地方政府性债务分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务三类。总体来看，显性债务和隐性债务的分类方法是理论界和实务界一致的观点，且隐性债务透明度低，规模和风险均更大，如2017年地方显性债务规模约为18.58万亿元，而隐性债务却达到23.57万亿元。
地方政府债务作为弥补财政赤字的手段，为地方政府提供公共品和服务、进行宏观经济调控以及资源配置等方面，发挥了其应有的作用。同时，地方政府举借债务可以为基础设施等公共投资项目提供融资，这些项目往往耗资巨大、私人资本不愿介入，因此地方政府债务有利于完善基础公共服务，进而促进地方经济增长。但是长期过分依赖地方政府举债和基础设施投资，会扭曲资源配置、损害经济效率，政府债务过多、增长过快可能会抬高实际利率，会挤占消费与投资，也就是说，政府债务对私人消费和投资存在“挤出效应”，导致政府经济职能越位和错位，最终削弱市场在资源配置中的基础性和决定性作用。同时，为了对地方政府债务进行偿还，会导致未来税费增加，不利于企业的生产经营，也会增加居民的生活成本。因此总体来看，地方政府债务对地方经济增长有利有弊，适度规模的举债对于经济社会发展是有利的，但是过度举债显然会在未来某个时间节点给社会带来不稳定因素。
目前我国地方政府债务面临着债务规模膨胀、举债欠缺适度性，债务结构失衡、规划缺乏合理性，债务管理不规范、用债缺乏合理性，债务负担沉重、偿债缺乏确定性等方面的问题。因此有效识别地方政府债务风险防范和化解的难点，并提出有针对性的、切实可行的解决方案，是当前防范化解金融风险、高质量打好三大攻坚战的关键所在。正是因为此问题的重要性，国内外大量学者对此问题进行了分析，本文将系统性地总结分析学者们对地方政府债务风险防范和化解的难点及实现路径，并对未来的研究方向进行分析和展望。
二、地方政府债务防范与化解的难点
地方政府债务在促进公共项目投资、改善民生以及提高资源配置效率等方面，能够发挥一定的积极作用，在一定程度上可以有效促进地方经济增长和社会发展（Panizza和Presbitero，2013;Eden和Kraay，2014）。但是随着地方债务规模的不断扩大、债务结构的日益失衡，地方政府债务负担愈趋沉重，积累的风险也越来越大。党的十九大要求重点抓好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战，其中防范化解重大风险的重点是防控金融风险，而地方政府债务风险更是处于最关键的位置。识别地方政府债务防范及化解的难点是有效提出解决对策的起点。大量学者对地方债的产生原因进行了分析，这些深层次原因难以解决也构成了地方债防范及化解的难点，归纳起来，大致包括以下几个方面：财政分权及晋升压力迫使地方政府不断举债的症结难以解决（贾俊雪，2017;沈丽等，2019;夏诗园，2019）、预算软约束助涨了地方政府的过度负债行为（王永钦等，2016;李升，2019）、现有的风险管控措施难以对地方政府融资行为进行精准调控（李升和樊珮琪，2019），以及隐性债务隐蔽性强、不够透明等（郑洁和昝志涛，2019）。
（一）财政分权及晋升压力迫使地方政府不断举债的症结难以解决
1994年分税制改革提高了中央政府的财政收入及宏观调控能力，却导致地方政府财政收入所占比重不断降低，但是地方政府的事权却并没有减少，财政支出的比重连年增长，从而导致地方政府的财政资金缺口巨大，对中央政府转移支付的依赖程度越来越高（贾康，2010）。财政分权导致的地方政府财权和事权不相匹配，为了发展地方经济及满足民生需求，地方政府只能被动举债，以弥补财力不足。很多学者的研究也支持了该观点，如王雅君和陈松威（2018）、余应敏等（2018）、张皓翔和卢福永（2019）、张晖和金利娟（2019）和王周伟等（2019）等学者的研究均发现，财政分权下事权与财权的不匹配导致地方政府长期存在财政缺口，这是地方债务问题的根源所在。同时，政府间转移支付的“公共池”机制凸显了地方政府的道德风险问题，一定程度上弱化了地方政府举债的偿还责任（Keen和Kotsogiannis，2002;郭玉清等，2016），也進一步导致了地方政府债务规模的膨胀。 地方政府为了追求地方经济增长而进行的主动负债，也是地方债务不断攀升的重要原因。改革开放以来，以“经济建设为中心”的发展目标刺激了地方官员间的政治竞争（周黎安，2007），而债务的期限与官员任期的不相匹配，使得地方政府在举债时更为便利、债务属性也更为隐性化（贾俊雪，2017）。沈雨婷（2019）研究指出，现有的政治绩效考核体系以及财政激励机制，是地方政府主动举借债务的重要动机。由于政府投资具有一定的乘数效应，即一定程度上能够带动民间投资的增长，因此在既有财力的基础上，地方政府倾向于通过举债的方式增加政府投资，并进而刺激地方经济发展（陈菁和李建发，2015）。因此综合来看，财政分权及晋升压力迫使地方政府不断举债的症结难以解决是地方债务风险不断累积的根本原因所在，要从根本上解决地方债务问题，关键在于要从财政保障及政治考量等主客观角度保障地方政府的财力及限制地方官员的举債冲动。
（二）预算软约束助涨了地方政府的过度负债行为
地方政府债务逐年加剧还有一个重要原因就是中央政府对地方政府举债问题在某种程度上采取了放任式管理，在地方政府面对损失时往往会对其进行经济支持，从而使得地方政府在进行举债时没有约束上的压力，即地方政府面临的是预算软约束（岳福琴和董冠琦，2016）。所谓预算软约束，就是当地方政府出现债务问题后，不会考虑如何有效降低负债率，而是通过与金融系统、财政系统谈判，通过借新还旧等手段掩盖债务问题，或用时间对债务问题进行慢慢消化。很多学者从理论机制上分析了预算软约束对地方政府债务的影响，如Wildasin（2012）通过在不完全财政联邦主义基础上增加预算软约束理论，解释了地方政府债务不断攀升的作用机理。Stiglitz（2010）的研究发现，地方政府债务的增长与政府平衡预算规则的实施具有负相关的关系。Anto（2013）通过动态模型分析了地方债务管理中的软约束问题，结果发现预算软约束对地方债务增长具有解释作用。国内学者也对此问题进行了大量分析，如肖坤和彭坤（2014）认为预算软约束，连同地方官员的政治晋升和财政分权，是地方政府债务规模和风险的主要成因所在。陈志勇和陈思霞（2014）研究认为，地方政府预算软约束产生的原因在于分权制度约束下地方政府投资冲动，从而导致地方政府债务风险加大。因此，规范地方政府举债融资的核心，就是改变目前地方政府预算软约束的现状，在处理地方政府隐性债务的过程中，不能将包袱甩给金融机构和财政系统，地方政府必须承担信用责任。通过对“预算软约束”的彻底扭转，可以使地方政府量入为出，抑制其盲目投资冲动，从而大幅减少地方债务的产生。
（三）风险管控措施难以对地方政府融资行为进行精准调控
国家相关管理部门为防止地方政府债务过大从而引发系统性金融风险，从2014年开始出台了一系列的债务风险管理政策措施，主要包括：剥离平台公司政策性融资职能、实行限额管理、设置风险预警机制、以债务置换缓释偿债压力、践行政府间不救助承诺等（郭玉清等，2016）。但是从政策实施效果来看，目前的风险管控措施仍然存在着一定问题，因此需要进一步提高目前风险管控措施的合理性，如对地方政府债务风险“一刀切”的问责机制是否合理、地方政府的举债空间是否需要保持全国统一水平等。当前的风险管控措施很难精准调控到地方政府的融资行为，往往使得地方政府通过不断寻找新的融资渠道以满足自身的融资需求。而这些新的融资渠道可能意味着更高的风险，且债务特征更为隐性及隐蔽，增加了中央政府调控和管控的难度（李升和樊珮琪，2019）。因此，为达到防范和化解地方债务风险的目的，有必要对现有的风险管控体系进行分析和完善，对地方政府的多种融资渠道和隐性债务进行系统性的排查和精准调控。
（四）隐性债务隐蔽性强、不够透明
地方债的良性运行为地方政府基建投资、民生保障及经济增长发挥了积极作用，提供了有力的财力保障。政府债务可分为显性债务和隐性债务两种类型，汪莉和陈诗一（2016）、傅笑文和傅允生（2018）等学者认为，显性债务主要包括地方政府国债转贷收入、向国外借款以及财政部代理发行的地方政府债券等，而隐性债务主要包括地方国有企业债务以及城投债务。当前虽然从账面上看，地方债的数额和规模整体可控，如2017年底中央财政债务和地方显性债务占当年名义GDP的比重约为38.76%，低于国际通行的60%警戒线，但实际运行过程中存在着大量的隐性债务，如果计入这些隐性债务，负债率就上升至67.26%，超过了警戒线。隐性债务一旦爆发，将对地方政府造成巨大的冲击，引发政府的偿债风险（熊文钊和王婧堃，2018）。同时，显性债务的账目较为清晰可查，调控过程易于把握;但是隐性债务隐蔽性较强，往往并不公开和透明，真实数据比较难于摸清（郑洁和昝志涛，2019）。地方政府由于财权与事权不匹配以及官员晋升目的，往往不惜举借大额债务，以弥补公共建设和民生等项目的资金缺口，在中央政府对地方债务进行严密管控后，这些债务越趋隐性化，大幅增加了调控的难度。因此，在防范地方政府债务风险的过程中，弄清及管控隐性债务的规模及渠道，是关键所在。
三、地方政府债务风险防范与化解的对策
大量学者对我国地方债的防范化解进行了研究，并提出了很多切实有效的对策建议，如李斌（2016）和陈文川等（2019）等学者指出，为了对地方政府债务风险进行管理，应建立系统的债务风险预警模型、强化政府债务信息披露的透明度、强化隐性债务的审计以控制其风险、建立专项的风险准备金，以及优化当前的各种财政监管制度等。蒲丹琳和王善平（2014）指出，地方政府债务风险的形成涉及中央政府和地方政府的经济体制以及对官员的考核晋升问题，因此防范地方债风险是一个系统工程，需要中央政府的支持以及对地方政府的严格管理。邓晓兰和陈晋（2019）通过对比国内外地方债务危机后发现，非常规货币政策起到了缓解欧元区债务危机的作用，一定程度上遏制了长期国债利率的上扬，且降低了商业银行向实体经济的贷款利率，但从长远来看却不是解决债务危机的根本途径。综合来看，虽然不同学者提出的防范措施略有差异，但是大体包含了以下几个方面：深化改革财权事权划分体制，硬化地方财政责任;完善政府官员考核机制，加入债务风险评价指标降低激励扭曲;规范地方政府债务融资渠道与融资方式，增强行政管控力与市场约束力;将地方政府债务管理纳入财政预决算报告，推进政府财政透明度建设;建立地方政府债务风险预警体系，及时追踪地方政府债务风险;等等。 （一）深化改革财权事权划分体制，硬化地方财政责任
如前文所述，地方政府债务不断扩大的根本原因在于地方政府财权与事权上的不相匹配。因此要防范和化解地方政府债务风险，应改革我国现有的央地财政配置体制，实现地方政府财政收入与支出责任的相对匹配，同时要培育地方税的主体税基、建设并完善地方税体系，增强地方政府化解隐性债务的财政实力。同时应优化政府间转移支付的结构，弱化转移支付给地方政府债务的兜底预期，降低转移支付机制对地方政府举债的助推作用。很多学者的研究也支持了这种观点，如曹萍和周巧洪（2015）认为要想有效避免地方政府债务风险，应当学习西方国家先进的政府债务管理理念，合理划分中央与地方的财权及事权，明确地方政府债务的偿债主体。贾俊雪（2017）指出，要在根本上消除地方政府过度举债的冲动，需要解决地方政府预算软约束问题及理顺现有的央地财政关系。刘蓉和黄洪（2012）指出，我国地方政府债务风险产生的原因主要在于道德風险和分权体制两个方面，因此应建立事前审核把关、事中动态监控、事后反思改进的全流程债务风险管控体系，对地方政府债务风险进行释放和解决。沈雨婷（2019）指出财政分权增加了地方政府的举债压力，因此应提高政府间财政关系的约束力，建立并完善地方税种，并通过市场力量约束地方政府行为，以防范地方政府债务风险。总体来看，大部分学者均认为财政分权导致的地方政府财力不足是地方债务问题产生的最主要原因，因此从长期来看，要从根本上化解地方债风险、解决地方债问题，就要深化改革央地财权和事权的划分体制。
（二）完善政府官员考核机制，加入债务风险评价指标
要防范和化解地方政府债务风险，需降低经济增长指标在官员综合考核体系中的评价权重，建立更综合完善的官员考核体系（罗党论等，2015）;同时应将任期间债务融资规模及风险指标纳入指标体系，并且建立长期的追责制度，使得高风险债务能够追溯责任源头，从而可以降低地方官员的举债冲动（沈雨婷，2019）。研究官员晋升机制对地方债影响的文献很多，如纪志宏等（2014）根据中国地级市城商行的数据，考察了地级市主要官员晋升激励对地方债务规模和质量的影响，结果发现地方官员存在较强的晋升激励，地方官员出于仕途考虑，在晋升压力较大时会动用自身行政控制力扩张经济规模，这种行政干预通常会导致银行和地方债务风险上升。朱英姿和许丹（2013）通过对地方官员晋升压力、金融市场化水平及我国房地产价格的关系研究，发现地方官员以GDP增长为核心的考核机制导致地方政府会主动干预房地产市场等经济领域，并进而刺激了地方政府的举债冲动。但是罗党论和佘国满（2015）将研究重点放在地方官员更替对城投债的影响上，发现由官员更替引发的不确定性会显著降低城市的发债概率，并减少发债规模。综合来看，过于追求经济增长导致地方政府自身的投资冲动，也是产生地方债问题的重要原因，但是如同财政体制一样，政治体制的改善也是一项系统性的长期工程，短期内较难改善。
（三）规范地方政府债务融资渠道与融资方式，增强行政管控力与市场约束力
中央政府需要从政府债务融资需求端与资金供给端同时管理，规范地方政府融资渠道与融资方式。同时需要推动债券市场化建设，使市场信息能够充分反映到政府债券的交易过程，发挥市场对地方政府的约束作用。这方面国外的很多学者进行了相关研究，Lane（1993）指出，地方政府不能因为自己能够管制金融中介，而将自身置于优先借款人地位，地方政府的债务余额和偿债能力应及时向债权人公开，让债权人和公众能够实时掌握政府的债务状况，从而起到良好的监督作用。Singh等（2005）的研究指出，中央政府为地方提供的隐性担保是地方政府债务规模不断扩大的一个重要原因。Poterba（1996）指出，中央政府可以通过制定规则对地方政府债务的各种操作进行管理，这种约束对降低政府开支有着显著作用，也能够有效控制地方债的规模。国内学者马恩涛（2014）指出，地方政府在进行基础设施建设投资时，应注重PPP模式的应用，建立有效的风险共享机制，有效降低地方政府的或有负债风险。熊伟（2014）指出发展政府债券市场有利于解决地方债风险，围绕政府债券的发行、使用和偿还，可以引入政府资产负债表和信用评级制度，允许地方政府进行债务重整，让其完全置于充分竞争的市场，有助于催生负责任的现代地方政府。因此，综合来看，增强地方政府的行政管控力与市场约束力对于化解地方债风险具有重要意义，主要可以从发展地方债券市场及调动民营资本积极性、促进PPP模式发展等方面入手，改变政府在基础设施投资过程中的主导身份，充分发挥市场在资源要素配置中的决定性作用。
（四）将地方政府债务管理纳入财政预决算报告，推进政府财政透明度建设
地方政府债务尤其是隐性债务情况不透明、不公开，降低了对债务整体规模测算的准确性，加大了风险管控措施的针对性和有效性，因此有必要建立合理有效的信息披露机制，促使地方债务信息的透明公开，推进地方政府的财政透明度建设。中央有关部门关于地方债务的信息公开出台了相关文件，如《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》等，提出地方政府应及时公开债务限额、余额、期限、用途，建立政府债务信息公开制度。应从信息披露体系建设、信息披露规范及效率保障以及对披露信息的核准审查机制等方面入手，改善地方政府的财政透明度（孙琳和陈舒敏，2015）。学者们对这个问题进行了大量深入的研究，如刘煜辉和沈可挺（2011）通过对地方政府融资平台债务现状的分析，提出地方政府公共资本融资应以市政债券市场为基础，促进地方债务的显性化和透明化。马海涛和马金华（2011）的观点相似，他们也认为地方政府举债债券化是解决我国地方政府债务的根本出路所在。同生辉和李燕（2014）对预算编制、审批、执行和绩效考评各个阶段地方债务风险状况进行了系统总结和分析，提出应将地方政府性债务管理纳入地方政府预算管理的各个阶段，从而可以有效降低地方债风险。郑洁和翟胜宝（2014）从预算约束的视角切入，提出应以预算管理为龙头，加强地方政府性债务预算法制化建设、规范地方政府举债融资机制、严格地方政府性债务支出管理，并编制专门的债务预算等具体政策建议。毛锐等（2018）指出应以提高财务透明度为主要目标改革地方政府会计制度，充分披露地方政府债务的相关信息，循序渐进地降低隐性担保率。仲杨梅和张龙平（2019）研究指出，财政透明度越低的地区，国家审计对地方政府债务风险的作用越显著，较高的财政透明度能够降低地方政府债务风险防范对国家审计的高度依赖。综合来看，推进政府财政透明度建设可以加强群众对政府的监督、降低地方政府举债的冲动，也是充分掌握地方政府隐性债务的重要手段。要加强政府财政的透明度，应建设更全面、有效、及时的政府会计制度和政府财务报告制度，系统性地规范地方政府财政状况披露形式、内容和过程，保证披露信息的真实性，也有助于从横向地域维度以及纵向时间维度对地方政府债务进行评估和比较（王芳等，2017）。 （五）建立地方政府债务风险预警体系，及时追踪地方政府债务风险
完善的债务风险预警机制，有助于从事前角度防范地方债务风险的发生。债务风险预警体系需要系统掌握地方政府债务风险水平与结构分布，有助于地方政府对各风险环节进行针对性管控，通过主动改变债务偿还进度、融资方式和手段等措施达到防范风险的目的（赵全厚，2014）。孙晓羽和支大林（2014）提出应加强地方债务发行前的严格控制及发行中的强化信息披露制度，同时采取债务风险监控措施，实时监测地方债务风险，有效降低地方政府债务风险发生的概率。洪源等（2018）采用GA-BP神经网络构造了债务风险非线性先导预警系统，并将其用来对我国“十三五”时期地方政府债务风险预测评估，发现该模型具有较强的预警功能，并据此提出了有针对性的地方政府债务风险的防范化解建议。李卫华（2019）认为建立隐性债务风险预警和监控体系，是规范政府举债行为及减少隐性债务增加的重要手段。沈雨婷和金洪飞（2019）指出，应当重视对地方政府隐性债务的清查与管理，建立有效风险预警机制，以便及时监测、防范和有针对性地化解地方政府债务风险。综合来看，对地方债规模及结构组成的实时监控，并建立有效的风险预警体系，从事前和事中的角度来化解地方政府债务风险，相对于爆发危机后的事后管理，相对效果更好、影响程度更小，因此应加大该领域的研究力度，对地方政府债务风险全面、及时地追踪。
四、结论与展望
地方政府债务虽然在弥补地方财政资金缺口、促进地方经济增长等方面发挥了其应有的作用，但是受财政分权机制、官员政治激励、预算约束不够硬化、隐性债务不透明、调控方式不精准等因素的影响，地方政府债务规模不断膨胀、结构不甚合理，积累的风险越来越大。因此有必要从根本上寻求防范和化解地方政府债务风险的路径，具体包括深化改革财权与事权分配机制、完善政府官员考核机制、规范地方政府融资渠道和方式、推进地方财政透明度建设以及建立地方政府债务风险预警体系等。这些对策建议的提出，更多的是基于理论上的阐述，实证分析较少，这主要是因为相关数据的缺失，以及相关机理路径的模糊，但是要想从根本上防范和化解地方政府债务危机，需要系统性地研究其作用机理与路径，再加上严密的数据推理，如此所提的建议方能更具有可操作性。此外，这些政策建议中有部分是对我国长期的经济体制、财政体制和政治体制的调整，这是需要很长时间去慢慢改变的，相对于目前已经存在的地方政府债务风险，能够起到的作用甚微。但是有些政策建议，如建立风险预警体系、加大债券市场建设等，却是可以在较短的时期内开展的，未来的研究应该将研究视角更着眼于此方面，同时通过系统性的机理路径分析以及实证检验，提出更为细化及可操作性更强的具体方针，从而为防范和化解地方政府债务风险提供更切实可行的路径。
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Abstract：Local government debt can promote local economic development. However，due to factors such as fiscal decentralization mechanism，political incentives for officials，softening of budget constraints，opaque debts，and inaccurate regulation methods，the scale of local government debt is expanding and the risks are getting bigger and bigger. Scholars have carried out a large number of analysis on the path of preventing and defusing local government debt risks，including deepening the reform of financial distribution mechanism，improving the evaluation mechanism of government officials，regulating local government financing channels and methods，promoting local fiscal transparency，and establishing local governments debt risk warning system，etc. Future research should focus more on the combination of theory and evidence，and at the same time focus more on the specific policy measures that can be carried out in the short-term，so as to provide a more practical and feasible path for preventing and defusing local government debt risks.
Key Words：local debt，debt risk，government debt，implicit debt
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