黑龙江省地方政府债务风险防控的问题与对策研究

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　　摘 要：防控和化解地方政府债务风险是政府和学界重视研究的重要课题。以黑龙江省为例，针对地方政府债务防控存在的预算管理缺乏动态约束、债务风险预警有待完善、举债管理和约束力不足、国企改制加重财政负担和历史欠账累计较为严重等问题，提出了健全债务风险防控制度、规范政府债务预算管理、完善政府信用管理机制、推进国企债务混改转型和增强化解债务风险能力等对策，旨在为地方政府及其部门决策提供有益参考。
　　关键词：地方政府;债务风险;债务防控;预算管理
　　中图分类号：F812      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）08-0037-03
　　在我国继续实施积极财政政策和政府政绩考核GDP等导向背景下，多数地方各级政府收支失衡、举债规模扩大和道德风险等问题日渐显现。随着全面振兴东北老工业基地战略的实施，黑龙江省经济运行平稳向好，但限于经济转型压力、生产要素缩紧和结构性矛盾突出等顽疾，整体经济和财政实力较弱，债务风险累聚。因此，在阐述黑龙江省地方政府经济状况及债务问题的基础上，探索防控政府债务风险举措。
　　一、地方政府债务风险相关概念的界定
　　地方政府债务一般是指各级地方政府及其有关管理部门按照有偿原则从国内外筹集财政资金而形成的偿付义务。通常将必然发生或已发生的债务称为显性债务、直接债务，是指建立在法律或合同基础之上所形成的债务，具有合规化和透明化的特征;而将可能发生的债务称为隐性债务、或有负债，是指以非政府债券方式举借而形成的最终须由政府资金偿还的一类债务，包括各种融资方式、签订协议而形成的政府支出责任事项的资金。本文主要阐述和分析显性债务即地方政府债务的相关问题。
　　根据2016年11月国务院办公厅关于印发《地方政府性债务风险应急处置预案》的通知等相关规定，地方政府性债务风险主要包括地方政府发行的一般债券或专项债券出现无力偿付本息的可能性;地方政府债券以外的其他存量政府债务出现不能偿付本息的可能性;由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担的可能性;企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，但政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助的可能性。
　　二、黑龙江省地方政府债务风险防控的总体状况
　　（一）地方经济发展的基本情况
　　从经济总量看，2018年黑龙江省GDP总值为1.64万亿元，同比增长4.70%，分别在31个省（市、自治区）中排名第23位和第29位;人均GDP为43 274.4元，排名26位。2016—2018年GDP均值1.59万亿元，年均增速为5.73%，在全国分别位列第22位和第27位。
　　黑龙江省具有较强投资依赖，但在“三去一降一补”供给侧结构改革的带动下，投资对经济增长的带动作用有所回落。例如，2018年全省固定资产投资完成额1.06万亿元，同比下降4.7%;全省实现进出口总值1 747.7亿元（同比增长36.4%），但贸易逆差较大，其中出口294.0亿元（同比下降16.7%）、进口1 453.7亿元（同比增长56.5%）;社会消费品零售总额由2016年的8 402.5亿元升至2018年的9 672.45亿元，年均增长率达到8.20%。
　　（二）各级地方政府债务的基本情况
　　截至2017年末，全国地方政府债务余额为16.51万亿元（限额18.82万亿元）、综合财力为29.21万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为56.52%。至2018年末，全国地方政府债务余额18.39万亿元（限额20.00万亿元）、综合财力为33.43万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为55.01%。其中，黑龙江省地方政府债务情况如下：
　　2016—2018年，黑龙江省地方政府债务余额分别为3 120.30亿元、3 802.00亿元和4 120.40亿元，属于债务限额内;负债率呈逐年上升趋势，分别为20.34%、21.30%和25.16%;2018年全省地方政府债务余额位于全国第22位，绝对规模处于下游水平。以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相比，2017年末全省地方政府债务余额是一般公共预算收入的2.78倍，列全国第9位。从债务期限看，截至2019年3月，2019—2021年须兑付的债券金额分别为247.12、481.15和671.07亿元。
　　从债务规模看，黑龙江省地方政府债务主要集中于市级政府。比如，2017年省本级、市本级、县（区市）级的地方政府债务，分别占比11.4%、62.3%和26.2%。截至2018年末，全省地级市层次的政府债务余额，最高为哈尔滨市的1 938.6亿元，最低的大兴安岭地区仅为23.73亿元;从负债率上看，政府负债率处于3%～34%之间，属于上总体可控范围內，其中伊春市最高为34.37%;从债务限额度（债务余额/债务限额）上看，最高为大庆市（债务限额被全部使用），最低的鹤岗市为71.68%。
　　（三）地方债务风险防控的相关法规
　　从国家层面上看，有关地方政府债务风险管理的法律法规较多。例如，2014年修订的新《预算法》和国务院颁布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，以及《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（2015）、《地方政府性债务风险分类处置指南》、《地方政府一般债务预算管理办法》（2016）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（2017）和《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方政府债务风险的通知》（2018）等。2019年《政府工作报告》明确指出，“防范化解重大风险要强化底线思维”、“稳妥处理地方政府债务风险、防控输入性风险”等。 　　黑龙江省政府及其有关部门高度重视防范化解经济社会重大风险，按照国务院部署要求，2016年以来制定了一些列实施政府债务风险管理的政策和法规。主要包括《关于对全省政府债务实行限额管理的实施意见》（2016）、《关于印发黑龙江省政务诚信建设工作方案的通知》（2017）、《黑龙江省地方政府性债务风险应急处置预案》（2017）、《关于进一步加强政府性债务风险防控和化解工作的意见》（2017）、《黑龙江省公共服务领域政府和社会资本合作（PPP）操作流程（试行）》（2018）等多项政策文件。
　　三、黑龙江省地方政府债务风险防控的问题分析
　　黑龙江省债务防控处于起步阶段，限于财政支出增长需要、政府债务存量规模、国企转型经营和金融信用规制等状况，以致“财政—银行—融资平台”的资金流转模式仍存，地方政府债务风险防控还存在一定的问题。
　　（一）预算管理缺乏动态约束
　　在落实黑龙江省《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》（2017）中，虽强化了区县级预算管理体制和财政资金统筹使用机制，但缺乏完善的预算执行动态监控规范和绩效管理的全流程评价体系，特别是对区县级预决算支出缺乏有力约束，区县级预决算“双公开”的管理办法有待进一步落实;审计部门的监督职能及工作机制有待规范，企事业单位职工基本养老保险支付、政府性债务等关键风险点的识别仍需加强;政府预算绩效管理范围较窄，其绩效管理实效性有待提升。
　　（二）债务风险预警有待完善
　　黑龙江省地方政府债务管理和债务风险应急职责目前主要集中在省财政厅政府债务管理处，人民银行、发改委和审计等部门的职责分配在实践层面有待进一步明晰和落实。按照《黑龙江省地方政府性债务风险应急处置预案》规定，四类风险的主要划分依据是地方存量债务本息偿还比，如Ⅰ级（特大）债务风险事件的界定标准之一是全省无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任占比15%以上，这种按存量划分风险事件方式具有一定的滞后性，无法切实发挥地方政府债务的预警作用。
　　（三）举债管理及约束力不足
　　目前，黑龙江省国有企业监管体制仍为国资委、财政厅和发改委分散式管理模式，三方分别承担着考核企业经营、制定国有资本预算和布局资本规划的任务，而国有企业举债的硬性约束和监管明显缺位。例如，尚未建立高债务率国有企业重点监管制度;降杠杆、减负债仅是作为硬性指派任务，未能健全以资产负债率指标为核心的资产负债监测与预警体系，硬性约束效力不足。此外，联同金融和第三方中介机构通过授信管理和失信惩戒等协同约束机制仍需进一步完善。
　　（四）国企改制加重财政负担
　　近年来实施的《黑龙江省全面深化国资国企改革指导意见》对国有资产转型经营具有重大的现实意义，但也存在财政压力上升等短期阵痛。例如，哈尔滨市2017年114户待清理市属国有僵尸企业拖欠职工工资、社会保险费和负债总额54.24亿元，加之多数企业欠缴巨额税款，远超资产总额43亿元，且3.33万在职和退职人员需计发的经济补偿还将增加债务负担，同時改组改制和破产进程缓慢（当年仅清理15户，占比13.16%），“三供一业”分离和厂办大集体人员安置等增加了财政压力。
　　（五）历史欠账累计较为严重
　　目前黑龙江省养老金负担较重。根据《黑龙江省健康老龄化行动计划（2018—2020年）》，预计到2020年全省65周岁以上老年人口将达到539万人（占比14.4%）。其中，有相当一部分比例的老龄人口在“双轨制”时期未能足额缴纳养老金，加之养老金逐年上调带来了更大的财政压力;区县财权和支出责任矛盾较为突出，如方正县2017年一般公共预算收入仅为2.26亿元，但支出却高达16.08亿元，自给率仅为14.04%。此外，农产品价格倒挂机制形成的亏损，也潜在增加财政压力。
　　四、提升黑龙江省地方债务风险防控能力的对策
　　（一）健全债务风险防控制度
　　可借鉴江苏省《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（2018）等法规，在《黑龙江省公共服务领域政府和社会资本合作（PPP）操作流程（试行）》（2018）等法规基础上，逐步细化PPP等新型模式的规范化操作说明，并形成PPP及其债务风险库;在《黑龙江省地方政府性债务风险应急处置预案》（2017）中、完善和强化重大、较大债务风险事件处理机制，按照不同市县的经济发展状况和财政收支状况，形成动态化和区域差异化的风险事件认定指标体系;规范融资平台举债制度，从公司治理角度完善融资平台公司办法，特别是对举债规模和用途予以严格限制;构建政府债务风险预警机制和流程，完善各级政府综合财务报告制度，强化债务风险的识别和预警等。
　　（二）规范政府债务预算管理
　　根据国家制定的《地方政府一般债务预算管理办法》等法规，着力构建重点分明、内容完备的黑龙江省债务预算管理制度。比如，由省政府牵头，组织财政、审计和司法部门加强对各级政府实施《预算法》、《行政监察法》等法制的监管力度，扩大司法体系对举债行为的威慑效应;将债务预算纳入中长期滚动预算范畴，将权责发生制引入债务预算管理，保证债务预算的连贯性和前瞻性;探索债务风险应急预算，对应设立债务风险基金;明确政府债务预算支出成本和效益的范围，设定科学的绩效考核指标。此外，应完善政府债务会计内控和债务风险审计协同机制[1]，强化政府债务会计风险管理和审计治理;设立统一的政府债务预算管理机构，明确财政、审计和人大三个预算监督主体的考核责任。
　　（三）完善政府信用管理机制
　　黑龙江省各级政府应增强政府信用管理意识，从源头遏制国有民营融资结构二元化和财政风险金融化趋势。黑龙江人民银行和银保监局等主管部门应坚持依法制衡和“一案双查”原则，以国家《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（2017）为主导，明确全省范围政府信用管理的重点领域、行业和对象。加快构建黑龙江省辖区政府机关和国有企业信用评定机制，引入大数据技术和第三方征信评级平台，从财源建设状况和授信区域标准确定信用等级并加强动态监察;创新银行贷款自主监管模式，重点是增强“僵尸”企业贷款约束，强化贷前审查、贷中贷后管理[2];通过资产筛选、尽职调查和存续期管理等手段，规避基础资产风险事件[3]等。 　　（四）推进国企债务混改转型
　　黑龙江省应取消现存的企业与政府职能部门“一套班子、两块牌子”固化格局，增强现代企业管理观念;制定《国有股权减持规划》，通过债转股和放开社会资本准入限制等手段推进股权结构多元化改革;提升国企自主经营水平，持续完善投融资、经营模式和用人等自主决策权限和能力[4]，加大对科技金融、科技园区和新兴产业及高端服务业等领域的投资布局;通过“土地运作”模式向“产业资本经营”模式的转变，以带动大平台到准融资平台再到非融资平台的转型;制定《国有企业负债增量约束办法》，构建国企负债重点监管名单制度;运用大数据和区块链技术加强对国企财务风险指标的动态监控[5]，建立银政企间的国有资产信息和资金流向监控平台等。
　　（五）增强化解债务风险能力
　　解决地方政府债务风险问题的关键是加快地方经济发展、增强地方综合财力。黑龙江省各级政府可推动新型城镇化的发展进程，完善科技创新驱动发展机制，大力培育财源，挖掘新增长点;以“一窗四区”为核心，建设黑龙江（中俄）自由贸易区、沿边重点开发开放试验区、跨境经济合作示范区、面向欧亚物流枢纽区;优化大小兴安岭生态功能区和生态经济区建设发展，推进林权制度改革，大力发展林下经济;建立资源型城市经济转型和可持续发展的新机制，推进自然資源政府资产负债表工作进程，建立资源开发补偿和衰退产业援助机制，发展资源型城市的接续产业和替代产业[6]，确保经济可持续发展，不断提升各级政府综合财力，提升应对各类债务风险的能力。
　　参考文献：
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