地方政府融资平台的风险及防控分析
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摘 要 融资作为当今地方政府能够开展各种项目的重要前提，是解决地方政府财政困难、缓解借贷压力、加快城市建设的有效方式。地方政府融资平台是我国地方政府融资的主体，是我国政治、经济体制一系列改革下的产物，为我国地方经济的不断发展、城镇化进程的不断推进提供了强有力的经济支持。本文分析了地方政府融资平台存在的问题及面临的诸多风险，并有针对性地提出了一系列风险防控措施，希望能起到抛砖引玉的作用。
关键词 地方政府融资平台 风险 负债 债务风险预警
一、引言
随着中国特色社会主义进入了新时代，我国各地都迎来了发展的新机遇，地方政府在推进地方经济发展的过程中对于资金的需求也进一步提高，各地政府均建立了融资平台承担为政府所投资项目的融资工作。与此同时，地方政府融资平台所产生的风险也在进一步提高。关注并分析地方政府融资平台背后存在的问题，从解决问题的角度出发研究提高风险防控能力的措施是一个有效手段。
二、地方政府融资平台面临的风险
（一）地方财政风险
地方政府融资平台所投资的多数都是公益性质较强而收益较低的项目，在通过信贷、债券等手段进行融资的过程中，地方政府融资平台通常都需要一定的增信措施，如项目回购、土地资产抵押、第三方担保等。这些增信措施与地方政府的财政收支能力密切相关，因此便形成了地方政府财政的隐形担保，随之而来的还有连带的偿债风险。随着地方政府融资平台的数量以及融资规模的不断增多，这些融资平台所带来的巨额债务的还款责任最终还是落回了各级地方政府身上。近些年来，我国部分省份的地方政府融资平台的负债水平居高不下，地方政府过度负债的现象严重，过度融资所带来的财政风险未得到有效的控制。虽然自2016年以来，国家已颁布了一系列融资政策并加强了监管，但调查显示，地方政府举债规模仍在持续增长，融资平台风险性依旧较高。
（二）银行等金融机构信贷风险
银行借款是地方政府融资平台的主要融资方式，资金来源过度集中于银行，容易产生信贷风险。一方面，由于地方政府融资平台的项目多为城市的基础设施建设，不仅建设周期长，并且商业化程度低，投资收益率低甚至没有收益。这些长期借款使得资金的回笼周期也较长，增加了银行资产的流动性风险，最终导致信贷风险的不断扩大。另一方面，地方政府融资平台在向银行等金融机构申请借款时，比起其他借贷方，往往都会享受特殊的待遇。银行与当地政府的长期合作使得银行会逐步放宽贷款限制，无论是在贷前的调查工作、贷时的审查工作还是贷后的管理工作，银行都会尽可能地放低要求。由于地方政府融资平台向银行进行借贷或者通过金融机构进行间接借款的门槛较低，使得这些金融机构能够获取的信息不足，不仅使得追查贷款使用情况变得更为困难，而且有时由于过于疏忽还会酿成较为严重的信贷风险。
（三）宏观调控风险
地方财政负债水平居高不下，银行等金融机构的信贷风险不断提高，也会带来一系列宏观调控风险。首先，从宏观政策这一角度去看，地方政府融资平台借贷规模逐渐加大，多个平台负债累累，直接制约着宏观货币政策的调整方向以及调整力度。其次，政府与市场之间的关系会被地方政府过高的举债状况所扭曲。再次，地方财政风险以及银行的信贷风险与宏观经济之间有着相互的影响关系。一方面，地方财政风险以及银行的信贷风险会增加宏观经济的波动风险，也对未来进一步实施反周期宏观经济政策增加了许多难度。另一方面，宏观经济走势也会反过来影响地方财政风险以及银行的信贷风险，若宏观经济走势发生较为重大的变化，比如房地产价格的回落，可能会更多地暴露出地方财政风险以及银行所面临的信贷风险。
三、地方政府融资平台风险的成因
（一）政企关系不清晰
地方政府融资平台的特殊性使其处于政企关系模糊的状况，也因此催生出了许多管理方面的问题，导致地方政府融资平台公司的效益低，风险高。融资平台公司虽然有着自身的组织架构，但实质上还是归属于政府管理，其职能部门的负责人多数由政府直接任命或者兼任。因此，在实际运作中，融资平台公司的自主权有限，受到政治因素的影响较多，企业效益以及效率都难以最大化。同时，在人力资源方面，虽然国家出台了一系列法律法规对政企关系进行了规范，但是目前许多融资平台公司的专业化人才还是较为缺乏，对于融资平台公司的转型十分不利。
（二）融资方式单一
由于借贷资金稳定、手续方便、成本较低，银行借款是目前地方政府融资平台的主要融资方式。据调查统计，近年来银行借款约占据了地方政府项目融资的80%。随着近几年来信托、融资租赁等新形式的出现，银行借款占总融资额的比例有所下降，但还是目前最为主流的融资方式。银行借款充足的流动性以及市场的软约束使得地方政府的债务规模不断扩大，是当前地方财政负债累累的主要元凶。融资方式单一将會导致融资平台的融资规模受到宏观调控政策的影响较大，资金来源的稳定性会受到影响;同时，中长期借款比例过高将会导致银行借款结构不平衡，加剧银行的信贷风险以及流动性风险。
（三）信息披露不充分
虽然目前银行借款还是地方政府融资平台的主要资金来源，但对于地方政府来说，银行以及其他金融机构均为弱势方。银行能从地方政府那里获得的财政信息十分有限，并且地方政府也通常不向银行提供其具体的财政收支情况、其融资平台的借款总额以及负债情况等，即使地方政府提供了相关数据，数据的准确性以及真实性也有待考量。因此，在这种信息披露不充分的情况下，银行无法准确把握地方政府的财政状况以及负债情况，无法有效地规避风险，将会导致风险失控的情况出现。
（四）风险防控能力不足
地方政府融资平台在其运营过程中，由于其自身的风险防控能力不足，可能导致融资平台债台高筑情况的出现。由于地方政府融资平台所投资的项目一般都为中长期项目，借款期限长，收益也低，一些地方政府融资平台的管理者为了追求绩效，会同时投资多个项目，若企业没有充分的风险防控意识与方法，则会导致过度举债、盲目举债情况的出现，不仅导致了资金的严重浪费，还加重了融资平台公司的利息负担，从而导致风险的产生。 四、地方政府融资平台风险的防控措施
（一）完善融资平台的运营管理机制
地方政府融资平台由地方政府牵头建设，不可避免地会具备一定的行政色彩。而融资平台公司作为一个独立的法人机构，应当建立独立、完整的企业组织框架，设立董事会以及监事会等部门，完善运营管理机制。同时，还要根据岗位需要合理配置人员，确定管理以及运营相关责任制，提高融资平台的融资效率、资金使用率，降低融资平台的负债风险。最后，在人才招聘方面，融资平台公司要引入先进的人力資源管理制度与方法，可选用市场化的选用人制度，面向国内外市场招收人才。
（二）拓宽融资渠道
除了从银行获取借款，地方政府融资平台应该积极探索更多的直接融资方式，比如发行企业债，出售股权等。地方政府应当积极鼓励融资平台公司在国内外发行企业债券，通过市场化运作的方式为政府融资。符合条件的地方政府融资平台应积极进行股份制改造，让其他经济主体也能参与到地方政府融资平台中来，实现共同发展。同时还要引进新型的融资模式，拓宽地方政府融资平台融资渠道，比如对建设规模大、周期长、收益比较高的项目可以采用BOT等方式进行融资。拓宽融资渠道，不仅有利于降低地方政府融资平台的融资成本，也能降低企业的财政杠杆率，降低融资风险。
（三）健全会计信息披露制度
地方政府融资平台公司的债务隐形，导致其背负的风险以及造成的危害无法判断，制定一套能够落实并推广开来的会计信息披露制度十分必要。一方面，由于各个融资平台公司归属于不同的政府部门，使得管理工作混乱，因此可以设立一个专门的融资管理机构进行管理，各个融资平台公司定期向融资管理机构报告财务情况，融资管理机构再向财政部门报告，同时审计部门还需要进行检查。另一方面，还可以建立地方政府融资平台的信用评级机制，通过对地方政府以及融资平台公司的信用分别进行评价，使得其隐形的财政状况以及负债情况能够得到充分的披露。
（四）建立债务风险预警机制
地方政府融资平台应当建立起完善的债务风险预警机制。虽然平台可能在早期已经对到期债务规模进行了分析与控制，然而大环境和企业经营状况等都是动态变化的，因此仍有必要做好风险的预警工作。一个完善的风险预警机制要包含对融资平台公司风险的评价、监控以及预测功能。首先，需要根据不同权重的风险指标对融资平台的总体风险进行初步的评价。其次，结合衡量风险的一系列判别指标，通过计算机建立模型对债务风险值进行监控，从不同角度进行静态和动态的分析。最后，根据融资平台的风险评价以及监测结果对平台公司未来的发展方向进行预测。
五、结语
近些年来，地方政府融资平台举债规模持续增长，导致了地方财政风险、银行信贷风险、宏观调控风险等一系列风险的出现，这些风险的出现与地方政府融资平台存在的政企关系不清、融资渠道单一、信息披露不充分、风险预警不到位等问题有着直接的关系。地方政府融资平台风险防控是一个复杂且长期的工作，需要各方共同努力，采取一定的措施，不断提高融资平台风险防控水平，改善我国地方政府财政失衡的状态，使得我国社会未来的基础设施建设和社会服务能够可持续发展。
（作者单位为浙江永信房地产估价有限公司）
参考文献
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[3] 胡修浩.新形势下地方政府融资平台的融资渠道和风险控制[J].财会学习，2019（20）：214+216.
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