基层央行全面预算绩效管理体系的构建

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　　摘要：全面预算绩效管理是一类完善资源配置、优化内部管理、增强工作效率、重组部门权责利的关键举措，能够很好地将资金、权利、责任、需求等各项内容进行有机融合，也是当下企业使用较多的一类机制。全面实施预算绩效管理即是从整个过程进行把控，确保企业内部所有流程、内容等均纳入其中。本篇由此作为出发点，将其理论意义和基层央行开展预算绩效管理措施过程当中遇到的问题进行综合分析，对如何构建基层央行全面预算绩效管理体系进行思考并提出几点建议。
　　关键词：全面实施;预算绩效;绩效评价
　　一、实施全面预算绩效管理内涵
　　预算能够很好地展现出人民银行当下在经济金融工作、宏观经济政策方面的工作效果，同样是央行进行行为把控的重要方式。预算绩效对于人民银行来讲，是一类重要的评价指标，可以很好地展现出各级银行、各个业务部门在工作方面的具体效果。全面实施预算绩效管理，即将矛盾主要指向预算资金配置和使用中低效无效问题，有利于夯实基层央行绩效主体责任，推动履职效能提升。全面实施预算绩效管理分为以下三个层次：
　　第一，单位预算绩效管理。预算支出需要关注三大点内容，分别是统筹、重点与自身能力。对于基层央行来讲，需要着重关注中央经济发展重大决策部署、各个行的工作重点内容，以此将自身力量进行汇聚，最大程度上优化基层央行的履职能力。第二，提升各部门的预算绩效管理能力。统筹单位内各部门的预算支出，并纳入到单位统一的绩效管理中，这样可以提升各个部门的管理效率，提升各个部门的自主权力，从而使资金的使用更加顺畅。并且各个部门可以根据自身部门的职责更好地利用资金预算，从单位的实际运行和可持续发展等多方面提升服务能力，用更好服务提升对象满意度。第三，注重对单个项目的绩效考核。单个项目有其自身的特点，也要有一套相对应的绩效管理机制，也需要从项目效益、成本、质量等指标出发更好地把握单个项目的资金使用情况。
　　二、实施全面预算绩效管理的意义
　　（一）实施全面预算绩效管理是提升预算管理水平的重要措施
　　注重绩效管理的价值，需要构建一整套闭合的绩效管理系统，所谓闭合的绩效管理系统就是要做到以下几点：构建有目标的预算编制，监控具体执行预算的过程，应用预算的评价结果，追责出现偏离预算制度的行为这样一整套科学的系统，让绩效管理的思维从一开始就融入到资金预算的各个环节当中，在实际的操作中提升绩效管理的水平和能力。
　　（二）实施全面预算绩效管理有利于提高预算分配的科学性
　　全方位落实预算绩效的管理，对预算项目从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、资金使用的合规性等方面进行全方位评价，评价结果作为预算安排的重要参考依据，有利于提高预算分配的科学性。
　　（三）实施全面预算绩效管理有助于提高履职能力
　　实施全面预算绩效管理，对预算项目从成本、产出、经济效益等多方面进行综合评价，并通过奖惩措施将评价结果与下一年度预算安排、单位考评进行挂钩。使基层央行从关注获得多少预算资源，转变为关注预算资金的使用效益上，有助于提高基层央行履职能力。
　　（四）实施全面预算绩效管理可以防范廉政风险
　　实施全面预算绩效管理，从评价指标中可体现预算执行过程中的各种细节问题，如对数量指标、时效指标、成本指标进行有效的绩效评价，其结果可反映出是否违反了相关财经纪律的要求，有利于規范资金使用的行为，达到防范廉政风险的目的。
　　三、基层央行实施全面预算绩效管理存在的主要问题
　　（一）预算绩效管理的制度建设缺失
　　目前基层央行预算绩效管理涵盖了货币发行费、安全防卫费等能够体现人民银行主要业务及职能特点的大部分项目支出，主要以自评为主，执行的是财政部制定的相关绩效管理办法。这些制度及要求偏于理念引导，基层央行未制定绩效管理实施细则，绩效目标的设定、指标选取、评价依据、标准及方法、奖惩问责等规定没有具体说明，从而导致预算绩效管理缺少具有指导性、操作性的文件。基层央行的全面预算绩效管理处于摸索阶段，制度的缺失必然会影响绩效管理的严肃性、系统性和可操作性。
　　（二）预算绩效目标与预算资金间缺乏关联度
　　完善的预算绩效管理离不开预算金额和绩效目标，二者之间的关系明确，可以有效地推动各个部门之间的协调进步。但在实际的操作过程中，预算绩效评价中只明确了预算的总额和资金来源构成，并未将资金安排细化，资金安排无法与业务部门职能、预算绩效指标联系，也就是我们常说的编制和目标存在两张皮的问题，使预算金额和绩效目标没有良好的匹配性，也就造成现有的绩效管理体系不能对预算金额有很好的指导作用。
　　（三）预算绩效指标体系科学化、标准化、规范化不足
　　产出指标和效果指标构成了预算绩效指标。产出指标主要包含四个指标体系，分别是质量指标、成本指标、数量指标和时效指标。由于部门工作的实际情况更加容易与产出产生关联，所以在实际的操作过程中，产出指标的标准也更加接近可量化性和明确性。与产出指标相比，效果指标也主要包含四种指标构成，分别是社会效益、可持续性影响、生态效益和经济效益。从实际的关系来看，效果指标也是连接绩效目标和产出指标之间的纽带。根据对不同的效果指标的量化，可以达到对绩效指标的分解，也可以对产出指标的合理性进行解释。但是在实际的操作过程中存在效果指标不明确的问题，不能科学地达到可量化的绩效指标。如果预算绩效指标的在设置的过程中就存在质量问题，那么就会对绩效在监控和评价造成直接的影响。
　　（四）预算管理信息化水平不高
　　信息化是预算绩效管理的基础，基层央行使用了固定资产系统、会计综合业务系统，但在系统之间未建立数据转换机制，不能实现数据交换，绩效指标、指标值及相关信息无法全面、实时、准确地获取，并且基层央行的信息化水平参差不齐，信息孤岛现象普遍存在，影响预算绩效管理的效率与质量。 　　四、全面实施预算绩效管理的具体建议
　　（一）加强制度建设，提供操作依据
　　基层央行实施全面预算绩效管理，需健全预算绩效管理相关制度，特别是对预算绩效目标管理和绩效评价两方面制定具体的操作细则，为预算绩效管理工作指明目标、原则、流程、职责、标准及要求。
　　（二）建立全过程预算绩效管理链条
　　在预算编制、预算执行和监督的各个环节中建立闭合的绩效管理系统，让整个的预算管理包含预算绩效管理和预算编制、执行、和监督的各个过程，更加科学合理地分配预算资金，实现财务工作更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
　　第一，做好事前绩效评估。为了更好地推动绩效管理关口前移需要建立完善的事前绩效评估，这样在一定程度上也有利于管理理念的转变。将预算绩效目标纳入预算编制范围，与预算编制同步布置、同步申报、同步审核、同步批复、同步公开。在组织业务部门编制预算时，首先为各类项目选取适宜的绩效指标，并设定相应的目标值，提交至预算管理委员会审核。绩效目标审核不通过的项目，一律不安排预算，从源头上防控预算资金配置的不合理、低效益的情况。
　　第二，注重绩效目标的引领作用。要建立完善的预算编制模式需要有明确的绩效目标为引领，可以把预期绩效当作预算资金分配中的基础性依据。在进行预算编制的过程中，需要单位中的各个部门要严格按照编制好的决策认真落实，细化各项工作，科学化设置各项绩效目标。
　　第三，对绩效和预算进行双重监控。要严格监控目标的实现程度和绩效的执行程度，及时发现绩效目标在执行过程中的不足和偏差，进行及时的纠正和弥补，也要在实际中建立实时跟踪机制，对绩效信息及时了解，如果发现存在的重大漏洞和严重问题，及时调整政策，确保制定的绩效目标可以按时、保质保量的完成，预算资金使用安全高效。
　　第四，逐步建立多层次绩效评价体系。“从局部到整体”逐步完成全方位的绩效管理。可以选取一部分试点项目进行预算绩效管理，并在试点中不断发现问题，完善绩效管理制度，让绩效管理有更强的适用性，逐步扩大到整个单位，并进一步完善绩效管理，形成一套自评和外评相结合的科学评价体系。
　　第五，注重绩效成果的应用推广。主要包含三个方面的内容：一是加大成果的应用力度，可以尝试将绩效评估结果和新一年的目标和项目直接挂钩，对于一些績效评价比较出色的项目上给与政策的倾斜，对于一些评价一般的项目要及时纠正和问责，也可以通过削减投入资金的方式，收回长期沉淀的资金;二是将预算绩效结果纳入干部政绩考核体系，作为领导干部考核、选拔、任用的重要参考;三是完善考核通报制度，对于业绩好，成效明显的部门要给与奖励，对于一些推动工作不利的部门和项目要及时约谈，减少损失。
　　（三）构建科学、规范的预算绩效指标体系
　　第一，分解、细化业务部门职能与业务中长期规划。预算绩效目标的分解和细化是建立预算绩效指标体系的关键。预算绩效目标可以与部门职能相对应，并且在实际的操作中可以做到细化和分解成目标明确的绩效指标。业务部门的设置源于其承担的央行职能，而部门所涉及的预算支出均在于履行其部门职能。因此在建立个性指标时，应从部门职能出发，对部门履职活动进行分类，依据项目分类及特点设计项目产出指标，依据部门职能设计效果指标。
　　第二，优化评价指标的结构和权重。将预算绩效评价体系主要包含三个方面的内容，分别是预算编制、执行、履职和效益。预算编制和预算执行可以归类到过程指标，履职和效益可以归类为效果指标的范畴。根据已有的、科学的体系，应该将预算编制和预算执行二者的比重限定在一半以内，并且要尽量避免出现过于复杂的过程指标，保证了绩效指标在其中的重要作用。
　　第三，注重开发个性指标和建设指标库。现存的共性指标不能清晰地反映部门之间的业绩和绩效情况，只有通过个性指标才能更好地反映不同的业务部门之间的绩效情况和特点。所以在实际的预算评价指标体系的开发中，应重视个性指标的开发、收集和整理，在与业务部门深入沟通预算执行情况后，开发出合理、科学的个性指标，建立预算绩效评价的个性指标库，为单位整体绩效评价的大规模推广提供指标工具。
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　　作者简介：徐小雪（1984—），女，湖北襄阳人，初级经济师，本科，主要从事财务管理研究。
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