地方政府债务风险的形成机理与规避
作者 :  崔治文 刘丽 周世香

   【摘 要】 地方债务规模过度膨胀引发的现实和潜在风险已严重影响到我国政府财政和国民经济运行。从经济体制和政策环境等宏观层面和地方政府举债动机等微观层面分析地方政府债务风险的形成机理,可以有针对性地探索有效控制和规避债务风险的途径。
   【关键词】 地方债务风险; 形成机理; 风险规避
  
   地方政府债务是政府为履行其职能的需要,由地方政府或者其所属行政机构等依据信用原则举借的债务,是有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。1994年分税制以后,地方政府在提供公共产品和服务、基础设施方面的压力越来越大,面对财权和事权的不对称带来的资金缺口,在捉襟见肘的财政预算状况下,不得不通过举债来满足其正常职能。近年来由于地方债务规模膨胀引发的现实和潜在的政府信用风险已经引起理论界和政府的高度重视。把握地方债务风险的形成原因、正确评估地方政府债务风险,可以有的放矢地采取有力措施规避由于地方债务风险引致的财政风险,保证财政安全运行。
  
   一、地方债务风险现状
   地方政府债务风险,是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。根据我国学者的相关研究成果,我国地方政府债务风险主要表现在以下三个方面:
   (一)地方政府债务的规模风险
   2011年国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》报告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107 174.91亿元,并且由于公开发债的法律限制,使得地方债务中尚有较多的或有隐性债务,地方债务的实际规模要远远大于现在所统计的数据。地方债务规模巨大,一旦出现偿债困难,不仅会导致地方政府的财政风险,而且风险经由地方政府向上传递到中央政府,最终由中央政府进行兜底,这给中央财政形成了很大的压力,影响国家经济的安全。
   (二)地方政府债务的结构风险
   1.举债主体多元化。我国地方政府债务举债主体众多,不仅包括各级地方政府和财政部门,还包括政府所属的投融资公司以及其所属职能部门和企事业单位以及一些公益性单位等,并非由财政部门单一决定,从而出现了“债出多门”的现象。这会导致地方财政部门对债务管理的“缺位”,从而进一步膨胀地方政府债务。
   2.或有债务比重大。虽然或有债务在现阶段还不属于地方政府的直接债务,但是随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生,这些或有债务就有可能转化为地方政府的直接债务,所以政府对地方债务的总量难以准确把握,一旦发生大量或有债务的直接化可能造成的风险损失是非常巨大的。
   (三)地方政府债务的管理风险
   1.举债资金运行管理缺乏科学计划。一般情况下,地方政府的举债资金应用于公共产品领域,但是在实际中,地方政府间的GDP锦标赛,使得地方政府将举债资金盲目用于竞争性领域,地方财政相应承担了大量偿债风险。
  2.地方政府债务的违约率高。由于地方政府在债务关系中属于强势一方,且各审批部门掌握的信息是分散的、不完全的,难以获得整合信息,因而无法获得地方各类项目总负债水平的真实数据。此外,地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷,形成“多头融资、多头授信”的格局,导致银行无法对信贷资金进行有效的风险监控。
  
   二、地方债务风险的形成机理
   任何风险的产生都有其内在的形成机理,从我国地方债务风险产生的机理看,既有地方经济发展自身的要求和经济体制改革不到位等宏观原因,也有由于信息不对称所导致的非市场因素的影响。
  (一)我国经济体制渐进改革和地方经济高速发展要求是地方债务规模不断扩张和风险不断积累的宏观原因
  1.经济的高速发展是地方债务产生发展的客观需求基础。随着我国社会主义市场经济的推进和城镇化的快速发展,资金投入越来越成为经济不断发展的动力。面对巨大的资金需求,各地政府不得不采取各种筹资手段,以暂时缓解资金的供求矛盾,从而不可避免地出现了地方政府债务。同时,我国存在严重的地区经济发展不平衡现象,但是各地政府之间又存在着在经济指标、政府形象等方面的竞争,因此,一些地方政府在本来就捉襟见肘的财政预算状况下,不得不通过举债来促进经济的发展,导致地方债务逐年增加。
   2.财政体制现状是地方债务形成的重要因素。分税制以后,财政收入开始向中央政府倾斜,地方政府财政收入减少;与此同时,财政支出责任层层下放,地方政府的支出责任变大,财政收支缺口扩大。同时,中央的转移支付制度不完善,无法填补地方政府财政预算的不足,而我国《预算法》规定地方政府不得发行地方债券,使地方政府无法通过公开、透明的渠道实现市场融资。因此,借助投融资平台举借政府债务,成为地方政府无奈之下的变通选择,地方债务规模不断膨胀。
   3.行政管理体制不到位是地方债务形成的内在动因。在我国市场化的进程中,地方政府的职能定位不明确,越位现象大量存在。政府和企业的利益关系根深蒂固,这在一定程度上表现为企业举债成为地方政府担保行为发生的主要领域。同时,由于官员政绩考核标准直接与GDP指标挂钩,一些地方政府为了在有限的任职期内实现其政绩,必然会超过其财政能力而大肆举债,所借债务不可避免地给地方财政带来巨大的还款压力,增加地方债务风险。
   4.管理机制不健全是地方债务规模膨胀的管理层面上的原因。(1)债务管理体制分散,尚未建立债务监控体系。我国的债务主要分布于众多的职能部门及其所属的企事业单位,因此不容易对地方债务的总量进行把握。同时,各种风险的预警体系尚未建立,不能对地方债务的风险进行很好的事前防范,一旦出现债务风险,往往一发不可收拾。(2)债务的偿债责任不明确,一旦地方政府无法对债务进行偿还时,地方政府债务向中央政府隐性转移,中央政府成为地方政府债务“想象的”兜底者。
   (二)信息不对称前提下政绩考核机制的缺陷是导致地方政府过度举债引发债务风险的关键因素
   在中央政府与地方政府信息不对称的情况下,地方政府迫于“GDP锦标赛”压力以及个人政治升迁的考虑,有可能会出现非理性举债的机会主义行为。在我国特定的官员选拔机制中,地方政府官员的升迁主要是由中央政府来决定的,使得在中央政府和地方政府之间产生了一种现实的委托代理关系――中央政府是这一委托代理关系中的委托人,地方政府是其相应的代理人。地方政府同时又是所在辖区公民的代表,接受公民的委托并按照公民的意愿来管理公共事务,因此当地公民也就成了地方政府的委托人,地方政府也相应成了所在辖区公民的代理人。在信息不对称的情况下,具有双重代理人身份的地方政府在博弈中有利用其信息知情度高的优势进行道德风险行为的强烈动机。
   1.在地方政府与中央政府的博弈中,虽然中央政府对地方政府具有监督管理的职权,但对地方政府在公共产品的供给、基础设施的建设方面缺乏足够的信息,与地方政府之间存在着信息不对称。当地方政府为了政绩及个人升迁的需要向上级政府提出预算请求时,上级政府往往不具备充足的信息来判断地方政府真实的预算资金需求及偿债能力,这就给地方政府的道德风险行为提供了可乘之机。
   2.在地方政府与辖区公民的博弈中,由于现实政治实践中,对地方政府官员的评价往往来自于上级政府,而不是来自于所在辖区公民的评价,因而地方政府官员自然不太重视来自公民的声音,使得公民在委托代理关系中的监督显得乏力。同时,在地方政府与辖区公民之间的委托代理关系中,委托人不是个体,而是一个团体,且作为委托人的公民数量众多,每个人拥有的权利很小,影响力很有限,这就很容易在公众中出“搭便车”现象。对政治漠然的态度,使得公众对代理人的监督更加微弱,因而,地方政府更容易出现道德风险行为。
  
   三、地方债务风险规避
   面对地方债务风险的隐患,中央和地方政府应当采取有效措施,妥善处理存量债务,严格控制新增债务,防范和化解可能出现的风险。
   (一)改革《预算法》,给予地方政府一定的举债权,让地方政府可以公开、规范地发债,以市场化手段约束地方政府举债行为
   2011年10月20日财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》,在上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债进行试点。2011年11月15日上海率先发行了总额为71亿元人民币的上海市地方政府债,由此,上海市也成为我国首个“自行发债”的城市。这表明我国地方政府发债的实践活动已经展开,而能否以及何时在大范围内推行地方政府自行发债则要根据试点结果而定。这标志着中央政府对规避地方债务风险作出了一次开创性的尝试。
   (二)建立地方政府债务的偿还机制和问责机制
   对竞争性项目和有经营收益的公益性项目所形成的债务,应该用项目自身收益来偿还,必要时地方政府可给予适当财政补贴。对于无经营收益的公益性项目所形成的地方政府债务,应该制定偿还计划,通过预算安排落实偿债资金。同时加强对政府官员债务决策机制失误的问责,加大对盲目举债、疏于管理的责任追究制度,防范地方债务风险。
   (三)针对地方政府在信息不对称情况下所出现的道德风险行为,基于闫伟的道德风险程度决定因素模型①的研究,应采取以下措施进行有效控制
  1.因为道德风险动机大小与从事道德风险行为被发现的可能性成反比,因此,提高地方政府官员从事道德风险行为被发现的可能性,也即加大对其道德风险行为的监督力度,可以减少其道德风险行为。因此探讨创新审计制度,通过财政、审计、人大一体化建设,加强对地方政府举债行为的监督,可以有效规避地方政府非理性举债行为。
  2.因为道德风险程度与正常情况下的工资成负向关系,因而,地方政府官员在各期的工资水平越高,激励作用越强烈,道德风险行为的机会成本就越大,地方政府官员就越没有动机冒险,这就是所谓“高薪养廉”的理论基础。
  3.如果发现败德行为被解雇时将得到的支付越小,就说明对道德风险行为的惩罚程度越高,地方政府官员进行道德风险行为的动机就越小。因此要防范官员的道德风险行为就要加大对其的惩罚力度,加强问责机制,减少非理性地方债务的规模。
   (四)改革地方政府官员绩效考核制度,设计一套科学的政绩考核机制,使其能尽可能正确地引导官员的政治利益动机
   可以采用类似于企业“效率工资”的做法,建立对地方政府官员绩效考核的新标准,改革现行“重政绩考核、轻债务考核”的考核机制,把举债、偿债、资金使用等方面的指标纳入考核指标体系,这也是保障地方财政安全,防止中央代地方买单的举措之一。
  
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