新时期促进地方政府融资平台健康发展的政策建议

来源:用户上传      作者: 王希宁

　　[摘要]地方政府融资平台是地方政府实施宏观调控的“抓手”，也是促进区域经济发展的“推手”。在银行信贷政策紧缩的前提下，客观认识地方政府融资平台在投资引导、产业协调等方面的重要作用，通过提供一系列的政策建议，从而实现区域经济的科学发展。
　　[关键词]地方政府　融资平台　认识　政策建议
　　
　　地方政府融资平台即由地方政府投资设立，依托政府所拥有的资金、资源、资产和信用及人脉等，在资产和现金流均可达融资标准并承担着地方政府主导的重大项目建设和特色优势产业以及战略型新兴产业投融资任务的国有企业，也是具有独立法人资格的经济实体。
　　二十多年来，地方政府融资平台的设立及发展对区域经济运行的影响很大，尤其是在突破资金瓶颈、引导社会资金投向、推动市政和公用事业设施建设、发展战略性新兴产业、整合国有资源、发展社会公益性项目等方面发挥了重要作用，满足了地方政府这只“看得见的手”对区域经济进行宏观调控的发展要求，在区域经济中起到资金与项目的纽带作用，承担了产业升级的任务，提高了资金效率，有效地隔离风险。这也正如《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发E2010]19号)所说的那样，“地方政府融资平台公司(指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体)通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。
　　
　　一　组建地方政府融资平台的重要意义
　　
　　底子薄，融资难，资源依赖性严重，处于“投资拉动性”阶段既是区域经济发展的现实问题，也是制约区域经济发展的根本性问题。
　　根据1995年1月1日起施行(《中华人民共和国预算法》第二十八条的有关规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”由于不允许地方政府存在财政赤字，也不允许发行地方政府债券，这实际上就以立法的形式关闭了地方政府进行市场化融资的通路。因此，处于“投资拉动性”阶段的地方政府为了发展区域经济和增加固定资产投资，就必须自主创新、独辟蹊径，在盘活地方政府可控制和可支配的存量资产、资源的情况下，借助于金融服务机构的策划，绕开了我国现行法律、政策及体制障碍，运作组建了集融资、投资、建设、经营以及债务偿还于一体并具有浓厚政府背景和人脉关系的地方政府融资平台，按照市场化的方式代替政府进行直接或间接融资，落实了地方政府进行市场化融资发展区域经济的战略意图。
　　因此，组建地方政府融资平台，就其现实性和必要性来说如下：
　　首先是发展区域经济的需要。从地方政府的实际经验来看，对地方政府融资平台运作比较成功的做法，是通过地方政府融资平台不断整合本地区优势资源，形成地方政府融资平台的自我积累能力，使其逐步成长为贯彻地方政府发展意图、集中力量办大事的有效载体，最终成为地方政府经营性资金的蓄水池和区域经济发展的助推器，也成为补充财政预算内资金不足、打破财政资金条块限制的重要手段。
　　其次是增强地方政府调控能力的需要。作为还处于“投资拉动性”阶段的地方政府，始终面临着有限的财力与巨大的发展需求无法匹配的突出矛盾。而要解决这一突出矛盾的方法之一就是通过资源整合和资本运作的方式，把地方政府所拥有的优势资源、优良资产转变为资本，扩大地方政府在重大项目建设等关键性领域的投资引导作用，吸引和引导社会资本的投资方向，促进和推动区域经济又好又快发展。为完成资本运作就需要一个地方政府融资平台这样一个市场载体。
　　第三是提高区域融资能力的需要。以银政战略合作为基础，一些地方政府的组成部门如交通、建设、国土等也曾组建了相应的行业专门性融资平台从商业银行进行直接融资，但单一的部门平台合作模式使得政府资源浪费较大，融资偿债责任不清，加上融资平台缺乏自身“造血”功能，导致了融资平台承贷意愿下降和综合偿债能力丧失。组建地方政府直接掌控的地方政府融资平台，利用地方政府融资平台所拥有的政策、人脉、资源和项目优势，加强与商业银行之间的战略合作，则可以有效地解决上述这些问题，从而切实提高区域融资能力。
　　第四是开发区域优势资源的需要。很多地方政府都拥有丰富的资源，禀赋很好，优势明显，部分优势资源在国内占有重要地位。但这些优势资源大部分还是“养在深闺人未知”，并没有有效地转化为经济优势，没有在区域经济发展中发挥更大的积极作用，究其原因，行业专门性融资平台受行业部门所限，加上不具备相应的优势，无法参与优势资源的整合与开发，缺乏资金运作并与资本市场有效对接的地方政府直接掌控的地方政府融资平台、是形成这种困境的一个重要原因。组建地方政府融资平台进行资源整合、开发、运作的基础条件已然具备。若能抓住机遇，打破常规，形成合力，尽快将尚未开发的资源优势尽快转化为经济优势，将成为区域经济发展当中的一个亮点。
　　
　　二　地方政府融资平台的主要职能
　　
　　经过多年的科学发展和资本积累，很多地方政府融资平台借助于地方政府的背景和政策，通过强化地方政府的融资能力及对地方政府所拥有的国有资源、资产的管控能力为工作核心，着力打造金融资本与产业投资相结合的最具活力的地方政府融资平台，通过承接地方政府新兴战略性产业和基础设施的投资，缓解和消除“瓶颈”产业对经济增长的制约，从整体上增强了地方政府宏观调控的导向和控制能力，通过发挥投资引导作用，转变了财政支持地方经济发展的方式，体现了财政资金“四两拨千斤”的优势，使得地方政府调控经济有了手段和载体，能够在区域经济发展格局中发挥相当的影响力，实现了预期的调控效果，保障了国家和地方经济发展政策的贯彻落实。
　　目前，多数地方政府融资平台都是依据《公司法》和《公司章程》的有关规定，按照“三会一层”(股东会、董事会、监事会、经营层)建立了企业法人治理结构和风险控制体系，建立了真正面向市场、自主经营、符合法规、运作规范的经营主体，既满足了国有资产保值增值、资本收益最大化和可持续发展的发展要求，也实现了微观经济效益与宏观经济效益相结合，产生了社会和民间投资的规模效应。
　　随着我国社会主义市场经济的发展和现行投融资体制的改革与深化，地方政府调控和影响区域经济的形式也在悄然改变：即将地方政府拥有的分散的国有经营性资产进行战略重组，组建或设立大型金融控股集团或类似的市场化主体作为地方政府融资平台，以资本运作的形式，对区域经济实施强有力的影响，促进区域经济社会协调发展。作为具有独立法人地位和有效存续的地方政府融资平台，在落实监管部门各类融资政策和完善风险管理控制体系的前提下，从实际出发，有效、规范地利用现有融资手段，综合利用现有的优势资源，拓宽新的融资渠道，以推动区域经济又好又快发展。其主要职能如下：

　　首先是发挥平台作用，成为地方政府发展区域经济的“抓手”和“推手”。按照“政府引导，市场运作，稳健经营，效益优先”的经营方针，在推进地方政府国有资本战略布局调整和产业结构优化升级的基础上发展成为贯彻地方政府战略发展意图的战略性新兴产业投资平台；以企业化、市场化方式进行资源整合和资本运作的项目融资平台；促进优势资源、产业发展和高新科技企业技术创新的创业投资平台；企业实施债务重组，以及解决历史遗留问题的综合服务平台。
　　其次是做大融资平台，为区域经济发展以及各领域建设筹措更多的资本。通过行政划拨和市场运作相结合的手段，成立或重组大型金融控股集团或类似的市场化主体，做大融资平台，建立面向市场的银、政、企战略合作关系，整合区域优势资源和优良资产，增大地方政府融资平台的资产规模和资金实力，增强其区域融资能力，成长为地方政府经营性资金的蓄水池和区域经济可持续发展的助推器，成为补充财政预算内项目资本金不足、打破财政资金条块限制的重要途径。
　　再次是发展优势产业，打造新的产业链和经济增长点，培育区域经济的新亮点。以股权划转、增资、收购、兼并等资本运作手段，控股或间接控股地方政府所直接掌控的金融机构，打造综合性金融控股平台。通过储备投资项目，在扶持和推动优势产业发展的基础上逐步实现项目融资和股权融资，满足金融机构、投资机构的项目对接与合作需求，构建良好的银、政、财、企等新型合作机制，提高投资项目的间接融资能力，将尚未开发的重要资源优势逐渐转化为经济优势。
　　
　　三　银根紧缩背景下发展地方政府融资平台的客观认识
　　
　　随着国家宏观调控力度的加大和《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的下发以及中国人民银行、国家发展改革委、财政部、银监会等监管部门严格限制对地方政府融资平台的各类融资政策的出台，使得大各商业银行纷纷采取了“一刀切”的政策，开始严格控制地方政府融资平台的信贷规模，设置了很多前置手续，提高了贷款门槛，基本上停止了对其发放贷款。由于地方政府融资平台被“妖魔化”的舆论倾向和被“一刀切”的监管政策，导致地方政府融资平台的融资能力受到限制，投资引导作用难以发挥。
　　因此，在银根紧缩背景下，对地方政府融资平台要客观认识：
　　首先要正确认识地方政府融资平台在促进区域经济发展中的积极作用。在应对全球金融危机、完成“保八”增长目标以及出台4万亿经济刺激计划、加快重大项目建设进程、完善社会民生工程的过程中，许多地方政府通过建立地方政府融资平台向银行贷款并进行投资，通过发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，这在一定程度上对于阻止经济增长速度下滑和缓解其他经济、社会问题及后续政策的实施，起到了根本性的作用。
　　其次要客观分析地方政府融资平台在实际运行中的融资风险。虽然地方政府融资平台在实际运行中的融资风险有所上升，但并非所有的地方政府融资平台都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，部分省级政府利用西部大开发有关政策加大了中央财政转移支付力度，而这类地方政府融资平台的负债水平相对较低，债务风险相对较小。另外，还有一些地方政府通过加快基础设施建设改善了商业环境，带动了项目周边土地增值，增强了地方政府收入。
　　第三，要区别对待地方政府融资平台的性质，实行分类管理。对于那些具有较好公司法人治理结构和资产质量，其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任，无须地方政府或财政进行信用支持的地方政府融资平台，应当允许其按照市场化原则融资；对于那些承担城市基础设施和公用设施项目建设和运营职责的地方政府融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，应将政府信用支持所形成的地方政府融资平台债务统一纳入到政府债务的口径。而一些纯属用于进行融资并没有开展什么具体业务的地方政府投融资平台，应当纳入重点监控风险的行列。
　　
　　四　发展地方政府融资平台的相关政策建议
　　
　　地方政府融资平台是在我国投融资体制改革的过程中产生的，是经济转型时期政府解决市场失灵问题的重要手段，其运行和发展涉及我国投融资体制的变革与创新。在地方政府融资平台组建和设立时，无论是从体制上还是从机制上，地方政府都普遍采用多种措施或承诺来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。在实际运行和发展过程中，不少地方政府已开始对地方政府融资平台的投资、融资、运营、项目管理、风险控制等职能进行整合、协调和重新分工，在落实偿债主体和风险控制的前提下，已开始变革地方政府现有的投融资体制。
　　我国著名经济学家，国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松教授撰文指出“忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的，但过分夸大也不客观。在中国推动城市化的进程中，地方政府通过各自的投融资平台融资，有其内在的必然性，不能一概否定”。因此，在当前投融资体制下，对地方政府融资平台应当予以规范化而不是“妖魔化”，要区别对待、分类管理而不是采取“一刀切”或“一棒子打死”。同时，采取过于严格甚至“一刀切”的措施，截断地方政府融资平台正常的融资渠道，或割断地方政府融资平台与地方政府的补贴与被补贴关系，地方政府融资平台的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在的债务风险会立刻暴露，一些不存在债务和融资风险的项目也会受到影响而产生风险。这样不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。
　　正视现实的做法就是要用发展的眼光看待地方政府融资平台现象，要对现有的地方政府融资平台进行客观认识，区别对待和分类管理。监管部门、地方政府、商业银行要按照各自的职责权限采取相应的措施，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生的各类收益，避免将地方政府融资平台的债务风险不合理放大的倾向和偏激的做法。
　　首先，监管部门要根据国家宏观经济政策对现有的地方政府融资平台进行规范引导和有效监管，借力于银行间债券市场和证券市场，指导和帮助地方政府融资平台通过发行企业债券和项目融资等方式进行直接融资并结合项目实际运营状况不断提高直接融资的比例。
　　其次，商业银行要为那些治理机构完善、运营状况良好、项目现金流量稳定的地方政府融资平台的正常信贷融资提供通道，保障其资金链顺畅，规范其科学发展，合理控制其债务规模，防范由于信贷紧缩而连带形成的财政风险和金融风险以及由此引发的社会风险。
　　第三，地方政府要对地方政府融资平台在资源整合、资产重组的基础上进行创新改革，指导具有发展潜力和资本优势的地方政府融资平台建立健全政企分开、产权明晰、责权明确、管理科学的现代企业制度，成为面向市场、自主经营、符合法规、运作规范的经营主体。
　　第四，地方政府融资平台要不断加强与监管机构、商业银行、地方政府以及其他省份地方政府融资平台的沟通和交流，提高地方政府融资平台中新型债券融资包括企业债券、中期票据、短期融资券等的比重，做到量入为出、科学规划，建立和完善的融资偿债机制。

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