中国报业集团体制改革的趋势研究
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作者: 鲍林强
摘 要:报业管理的社会化就是政府有关部门管理职权不断剥离的过程,这一过程可以概括为管理软化和管理分散化两个阶段。前者主要通过报业的市场化来完成,后者则通过非政府的个人或组织管理机制的确立、社会监督和行业自律力量的成熟来完成。文章分析了我国报业集团体制改革走过的历程,指出分类改革是报业集团管理体制改革的基本方向,增量改革是当前报业集团管理体制改革的基本方式,改善政府管制是报业集团外部体制重建的关键,集团化是报业发展在组织结构上的必然选择,社会化管理是报业集团管理改革的重要趋势。
关键词:报业体制改革 集团化 特征 趋势
中图分类号:G219.21 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)05-051-02
中国报业在1957年之后的20多年里,财政体制以政府供给为主导,定位始终是事业单位。企业化管理政策的实施,是报纸从计划经济向市场运作的重要转折。1994年6月,国家新闻出版署在杭州举行“全国首次报业集团问题研讨会”,对报业集团化管理的组织结构进行了研讨。1996年,中国第一家报业集团――广州日报报业集团正式组建。距今,全国获国家新闻出版总署批准成立的报业集团已达49家,地方成立的报业集团40多家。报业集团成立后,国办发[2003]105号文明确规定其为事业单位,但同时,文化体制改革又不断推向深入。在这种情况下,报业集团体制改革呈现了许多新的特征和趋势。
一、分类改革是报业集团管理体制改革的基本方向
早在上世纪90年代中期,新闻学界就提出报业“双重属性”的概念,认为中国报业具有上层建筑和信息产业的双重属性。在我国,“事业性质,企业管理”是上述双重属性在当前我国新闻事业中的外在表现形式。新闻事业的上层建筑属性,决定了报纸是党、政府和人民的喉舌,要为党、政府和人民服务。参照公共经济学中的“公共产品”理论,可以对报纸根据其“公共性”的高低与强弱,划分出三种类型:(1)纯公益类报刊。报纸中的“纯公益类产品”就是特指“党报”,特别是党的机关报。这类报纸的发展直接关系到党的意识形态安全、国家的文化主权和社会稳定。因此,党报的内容意义的“公共性”自然比其他报纸高。(2)准公益类报刊。报纸中的“准公益类报刊”包括相当一部分的都市类报纸,也包括了大量的教育、农业、科技类专业报纸等。这类报纸直接关系到广大人民群众的公共利益,大多情况下边际效益不足以弥补边际成本,因此必须由政府进行政策干预和财政支持。(3)非公益类报纸。“非公益类”包括娱乐、体育、旅游、时尚、个人消费报纸等。这类报纸既具有私人消费产品的竞争性,同时在技术手段上也可以实现排他性消费的服务和收费,因而可以采取市场化竞争方式来向公众提供这类报纸。
“对于那些属于政府职能范围的公共事务,政府也不一定是这些公共产品唯一的提供者,而是要打破垄断,利用市场和社会力量,促进公共服务的市场化、社会化和公共服务社区化。”{1}2008年11月28日,在中国报业年会上,国家新闻出版总署有关领导提出的报业的体制机制改革问题明确分类推进的思路还是十分契合上述观点的。近期,总署对经营类和公益类两类不同性质的新闻出版单位提出了不同的改革方案。公益类新闻单位要积极推进深化改革,以宣传、经营为重点,改革内部的三项制度;经营性单位要逐步转企改制,转企改制是文化体制改革的核心。由于内部报纸产品属性上存在不同类别,这就使得报业集团体制改革呈现了不同的路径和方向。
二、增量改革是当前报业集团管理体制改革的基本方式
很长一段时间里,中国报业的改革都局限在报业内部的机制改革层面。从广告、发行的创新,报社企业化经营的开展,以及报社人事、财务和分配体制改革,这些举措都不同程度地为报社效益的提高作出了贡献,但并没有触及报业的根本制度。这种边缘的渗透式的改革就体现为增量改革。即“通过培植和扩大新体制因素对经济的影响力,改革和缩小旧体制对经济的控制力”,{2}这是一种靠对新增资源、新开辟领域实行全新方式动作的改革,这种在尊重原有体制和利益格局的前提下进行的改革,是一种成本较低的改革方式,可以最大限度地降低社会震荡。中国30多年来的经济体制改革几乎都是在增量部分上引入市场机制。“微观业务机制层面的改革远远超前于主流信息领域的改革;增量传媒(即新增媒介)的改革远远超前于存量传媒(历史上已经存在的媒介)的改革”,{3}这种增量改革边际调整的办法,在确保效率的前提下使报纸健康协调地发展,成为中国报业改革的主要特点。由于报纸的意识形态属性、报业产品的生产和服务不像物质产品那样容易见成效,所以报业体制改革应尽可能地减少反复。采用增量改革的方法,无疑是准确有效的。但随着经济体制改革和政治体制改革的进一步深入,当前的报业改革又面临了一次新的战略抉择。2009年1月1日,《国务院关于转发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》正式推行,已经触及报业存量改革,这是对文化体制改革一次有力促进,必将对报业集团的管理体制改革带来深远影响。
三、改善政府管制是报业集团外部管理体制重建的关键
与其他产业相比,中国传媒业是受到政府管制较多、较严格的行业之一。但从新闻媒体在社会政治生活中的地位和作用看,对传媒实行严格的政府管制确实有其明显的背景理由。“在中国,报业是一种特殊的产业,所以对报业市场进行绩效评价,不但要看经济效率,而且要看其社会效应。报业的增长不仅对国民经济增长,就是对国家财政收入也有直接的贡献。同时,报业对社会、政治、文化、道德、法律、国际关系等也会产生重要的影响。”{4}在这样特定的环境及现实需求下,政府对传媒的管制是一种历史必然,并逐步形成行政性垄断。中国报业受到严格管制另一个合理解释是:报业不仅具有公共产品的特性,而且具有很强的外部性。如其正外部性表现为:正确的舆论导向,传播健康的社会价值观等,负外部性则表现为反对政府、背离社会。所以从经济理论角度看,对具有明显正外部性的报纸给予一定补贴和对具有负外部性的传媒给予惩罚,是有经济合理性的。由此,长期以来,我国对报业管理实施了特殊的政策措施。这种政策措施分为两类:一类是我国新闻指导政策,另一类是产业组织政策。新闻政策主要是对新闻编辑方针的管制,产业组织政策主要是对传媒业市场主体经营行为的管制。由于报业存在着垄断性、外部性等因素,一方面政府对传媒业实施管制具有一定的积极作用;另一方面,政府管制也对传媒业的发展产生一些负面作用。负面作用主要表现为:非市场经济管制导致报业的市场运作效率低下。长期以来,报业由于受到政府的保护,缺乏外在的竞争压力,抑制了报业的自主创新精神。我国报业一个突出的特点就是散、滥、差,产业规模小,产业集中度低,严重影响了综合竞争力。虽然政府对报业集团的管制存在着一些弊端,但目前,中国报业的政府管制不可能完全放松。在此现实背景下,改善政府管制是报业集团外部管理体制重建的关键。
四、集团化是报业发展在组织结构上的必然选择
企业集团是社会化大生产和商品经济制度发展的必然产物,无论是西方还是我国的企业发展现实都证实了这一点。马克思说,“……不仅是通过协作提高了个人生产力,而且是创造了一种生产力……”,具有多层次组织结构并以产权为联结纽带的企业集团,已比一般协作关系先进了许多。因此,企业集团内,不仅协作创造出的生产力的机理依然存在,而且还能创造出与一般性协作更大、更高的生产力,特别是企业集团的组建使人才聚集,并有高强度的投入,从而形成新的、集体企业难以相比的创新优势。作为信息产业的重要组成部分的报业具有事业属性的同时,也具有企业的一般属性。由此,无论从新闻资源整合、强化舆论引导的综合力,还是规模经营的需要,集团化也将是报业发展的必然趋势。我国现有的报业集团作为以办报为主业、以事业法人为主体的多法人联合体,有了报业集团这种组织形式,则往往不需要花费大的投资,就能获得规模效益。一是子报子刊和子企业联成“团”,发展规模迅速扩大,还得以在成员企业之间实现新闻资源和经营资源的优化组合。二是在报业集团组建后各成员企业按专业化要求进入市场,集中力量办好自己的报刊,做好自己的产品,这样在整体市场竞争中就处于更有利地位。也只有集团化运营,壮大了实力,参与国际竞争才有可能。
五、社会化管理是报业集团管理体制改革的重要趋势
从世界报业管理的历史来看,由政府大包大揽地集中统一管理向由政府、社会、报业共同承担的分散化管理过渡是大势所趋。尤其是在报业竞争的舞台由国内转向国际的时代背景下,各国政府都在积极采取措施,放松对报纸的限制,增强报业自身的活力,提高本国报业的国际竞争力。对我国报业管理而言,一直统得比较死,从报纸创办到内容采编,从渠道发行到广告承揽。但随着社会运作复杂程度的逐渐提高,无限责任政府已越来越不合时宜,向有限责任政府转变已势所必然。报业管理的社会化就是一个政府有关部门管理职权不断剥离的过程,这一过程可以概括为管理软化和管理分散化两个阶段。前者主要是通过报业的市场化来完成,而后者则通过非政府的个人或组织管理机制的确立、社会监督和行业自律力量的成熟来完成。目前中国报业管理的社会化尚处在市场化的起点阶段。
中国报业改革走过的历程,实际上就是通过市场化手段,不断松动政府集中化管理的过程,这是一个进入报业管理社会化高级阶段的准备期。在这个时期,报业主管部门不断解放思想、转变观念,克服对报纸企业化改革的恐惧心理,努力探索市场经济条件下报业管理的新思路、新办法;已经取得了可喜的市场化改革成果。因此,笔者认为,今后要认真落实“管办分离”的各项举措,进行党委领导和法人治理结构相结合等管理体制的创新尝试,在报业经营中逐步并努力弱化行政权力以致分离,进一步加快报业的市场化改革。随着社会多元化和政治民主化的不断深入,最终将政府管理报业的一部分职能让渡给社会团体、公民个人和社会中介组织。充分发挥他们的舆论监督、专业评判和道德约束作用,真正实现中国报业管理的社会化。
注释:
{1}黄健荣著.公共管理新论.社会科学文献出版社,2005,第520页
{2}“中国改革与发展报告”专家组著.透过历史的表像――中国改革20年回顾、反思与展望.上海远东出版社,2000,第169页
{3}喻国明著.变革传媒――解析中国传媒转型问题.华夏出版社,2005,第3页
{4}金培著.报业经济学.经济管理出版社,2002,第8页
(作者单位:杭州日报报业集团 浙江杭州 310000)
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