地方政府融资平台的贷款风险
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作者: 刘立新 陈鹏科
2011年6月1日晚间，央行发布《2010年中国区域金融运行报告》，公布了关于地方政府融资平台贷款的专项调查结果。调查结果显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008 年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%，平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%，国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。调查结果公布次日，银行股出现全面下跌，当日收盘时，银行类指数下跌2.17％，这反映了人们对地方政府融资平台隐忧的进一步加深。
从2010年开始，中央各部委就不断地下发文件，要求清查地方政府融资平台债务，严控贷款规模，加强风险的控制和管理。那么，导致地方政府融资平台快速增长的深层次原因是什么？地方融资平台的贷款问题会给银行带来什么样的风险？对于这些风险应该如何管理？
地方政府融资平台运行情况
在我国经济运行过程中，地方政府的职责主要有两个：一是保证本地公共服务的供给，二是维持本地经济的稳定发展。在大部分情况下第二个目标会压过第一个目标，这就导致地方政府倾向于突破财政约束，扩张本地经济。一般情况下，在经济高涨或正常运行时，考虑到经济过热的风险，中央政府一般会抑制地方政府经济扩张的冲动；在经济衰退或增速过缓时，中央政府就会放松对地方政府经济扩张冲动的抑制。因此金融危机后，在经济衰退显现刺激经济增长成为了中央政府和地方政府共识的背景下，中央政府就放松了对地方政府经济扩张的抑制，甚至鼓励地方政府积极寻求新的方式扩张本地区经济。
在这些因素的影响下，地方政府融资平台出现了爆炸式增长，伴随着地方融资平台数量爆炸式增长的是地方政府负债规模的几何式增长和天量的银行信贷。
银行贷款是地方融资平台最主要的融资方式，占据了绝大部分的份额。迄今为止，地方政府融资平台贷款负债规模到底有多大缺少准确的数字，但2011年6月1日专项调查结果中指出，截至2010年末，地方政府融资平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%，国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元，如照此计算，截至2010年年末，地方政府融资平台贷款总量不到14.376万亿元，从中我们可以窥得贷款的规模。同样，如此巨额贷款的质量也缺乏权威的官方披露，不过从媒体公开披露的历史数据中推测其状况不容乐观。媒体公开披露的数据显示，商业银行截至2010年6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元。其中，第一类为融资平台中项目现金流能够覆盖偿还本息的贷款约有2万亿元，占比27%，抽样检查后，可作为正常项目贷款。第二类为第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，有4万亿元左右，约占50%；第三类为项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险（贷款挪用和贷款做资本金）的贷款，占比23%，约1.7万亿元。
规模庞大的贷款给整个金融系统尤其是银行业带来了不可忽视的风险隐患，银监会更是在年初把地方政府融资平台风险列为2011年银行业三大风险之首，如处理不好，极有可能引发银行大面积的坏账，进而引发整个金融体系的“地震”，对整个经济造成巨大伤害。
地方政府融资平台贷款风险分析
地方融资平台的贷款风险与其贷款融资方式有着密切关系，其风险主要表现在以下几个方面：贷款回收过于依赖收入有限的地方财政；贷款质量堪忧；贷款与投资项目现金流错配；投融资双方信息不对称；投融资双方的管理存在漏洞。
贷款回收过于依赖有限的地方财政
由于平台公司投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目本身往往不产生现金流或者只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以归还银行贷款本息。大部分贷款第二还款来源作为支持。媒体公开披露数据显示，大约30%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息；70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。
然而即使有第二还款来源作担保，这些贷款仍面临着很大的风险。
我们即使将截至2010年末地方政府融资平台贷款余额算作10万亿元，按照贷款占地方政府融资平台负债的总额90%来计算，地方政府融资平台负债的总额在2010年约末为11.11万亿元。据财政部公布数据显示，2010年1～12月全国累计财政收入为83080亿元，比上年增加14562亿元，增长21.3%；其中：中央本级收入42470亿元，比上年增加6554亿元，增长18.3%；地方本级收入40610亿元，比上年增加8008亿元，增长24.6%。简单计算我们就可以看出，仅债务余额本金一项就占全国财政收入的133.73%，占地方政府财政收入的273.58%，而美国规定地方政府债务率为90%～120%；新西兰要求地方政府债务率小于150%，我国地方政府债务率已经远超国际警戒水平线，贷款银行也面临着贷款本金无法收回的风险。
从短期来看，地方政府面临的最大问题是利息的支付，按照6%的年利率计算，2011年地方政府就需支付6666亿元的利息。考虑到地方政府土地出让金的飞速增加和利用滚动贷款支付利息，短期内地方政府应该不会出现流动性困难。但如果我们深层次地思考，就会发现短期内的流动性相对充裕是以牺牲长期内流动性为代价的。首先，随着地方政府债务规模的不断增加，其还款压力只会越来越大；其次：现在土地出让金的疯狂增加牺牲了以后的财政收入。据有关数据显示，2009年土地出让金总额高达1.59万亿元，同比增加63.4%。据媒体公开报道，2010年全国土地出让成交总价款竟然高达2.7万亿元，同比增加70.4%，然而两年内全国主要城市综合地价增长率分别为5.05%和8.62%，这意味着这两年内土地供给量约以每年净增60%的速度增加；加之房地产市场正经历的史上最严厉调控导致土地交易市场的日渐冷清，需求减少和供给增加的同时发生必然会导致土地出让金大幅下降，土地出让金大幅下降进而会导致依赖“土地财政”的地方政府财政困难，届时地方政府融资平台还款高峰期也将到来。因而未来2～3年最有可能成为地方政府债务危机爆发的时间段，尽管有第二还款来源作担保，这些贷款仍临着巨大风险。
贷款质量堪忧
据专项调查报告披露：金融机构对地方政府融资平台贷款的风险管理政策从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵押、质押担保措施转移；当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵押、质押方式为主，采取信用方式发放的贷款占比有所下降。
虽然采取信用方式发放的贷款占比有所下降，但仍占有一定的比重，这类贷款的质量极易受到地方政府财政状况的影响，一旦地方政府财政状况趋紧，其质量便有急剧恶化的可能。
对于以抵押、质押方式获取的贷款，也存在质量恶化的风险。由于平台公司贷款的市场化程度不高，其贷款抵押品相当一部分是土地使用权，一般可以获得土地估价60%～80%的贷款。作为房地产市场的上游市场，土地交易市场受房地产市场的影响很大，在近些年来房价高居不下的背景下，土地的价值容易被过高地估计；如果房地产市场转头波动下行，土地交易市场便会出现价格向下回调，这样必然会大面积地影响银行的贷款质量，而近期密集的房地产调控更是使得这种风险的爆发大大加速。
贷款与投资项目现金流错配
由于大部分基建项目大都存在着建设周期长、收益回收分散的特点，而投资平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，同时由于这些基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险。当地方政府无法按时支付贷款本金及利息时，即使一些项目在长期看来是盈利的，流动性的缺乏也可能会使得该项目最终成为半拉子工程，并最终影响金融机构贷款本金及利息的收回。
投融资双方信息不透明
由于地方政府一直对自身的财务状况讳莫如深，至今其债务仍缺乏准确的数字，这就使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计。同时考虑到国内银行同业之间的激烈竞争，在与地方政府融资平台合作过程中，大多数的银行会因为对方有着政府背景而提高对其偿债能力的信任度，导致出现种种问题，使银行资金面临较大的风险。
投融资双方存在管理漏洞
由于相关法律的缺失，地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求，其运行也缺乏有效的规范和约束，这就造成了大量不合格的地方融资平台公司的出现。据央行专项调查报告显示，约70%的融资平台公司由县级地方政府设立。甚至乡镇级地方政府也竞相设立融资平台。这些低级政府部分设立的平台公司的负责人由地方政府领导充任，而这些领导缺乏必要的企业经营管理经验和风险控制意识，使得信贷资金利用效率低下，资金损失风险极高，例如一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%～120%。同时这些平台公司还存在着许多违规行为，如资本金不到位、贷款资金被随意挪用等行为，这都给银行贷款的收回带来了巨大风险。
另外，向平台公司发放贷款资金的债权主体有许多是地方城市商业银行以及城乡信用联社，这些金融机构风险控制机制薄弱，信贷审批环节漏洞较多，且容易受到地方政府的行政干预，这也加大了银行贷款的收回风险。
对地方政府融资平台的政策建议
综合上述分析，地方政府融资平台贷款风险产生的根本原因是地方政府财权与事权不对称导致的财政收支矛盾，同时存在着市场约束与法律约束的缺位。地方政府并没有把自己视作一个市场主体，没有履行一个市场主体应该履行的责任，财政状况的不透明影响着其他市场参与者做出正确的判断；而银行信贷资金的发放并不属于完全意义上的市场行为，其决策容易受到地方政府的影响，并且绝大多数银行有着政府背景，认为即使亏损也可由政府财政弥补，从而导致其在追逐利润的同时放松了对贷款风险应有的警惕。此外，我国并没有专门法律规定对地方政府融资和负债行为进行约束规范，一旦地方政府投资冲动、冒进，形成一定贷款规模，就必然会导致地方政府融资市场的混乱 。
因此，真正化解地方政府融资平台贷款带来的风险，政府就必须同时着手于短期与中长期的贷款风险管理，短期内的贷款风险管理目标应定位于通过加强市场约束和法律约束以防止已形成贷款风险的爆发，中长期内的贷款风险管理目标应定位于通过改革现行财税体制从根本上解决地方政府财政收支矛盾。短期内，建议采取以下对策。
控制信贷规模
加强对地方政府融资负债的管理，借鉴发达国家的有益经验，建立并完善地方政府财政监管体系；限制地方政府负债总量规模，抑制地方政府的过度融资冲动，从源头上防止同类风险地继续扩大。
各级政府应严格按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的有关规定，依据分类管理、区别对待的原则，对地方政府融资平台公司进行全面清理规范，不符合条件的平台公司今后一律不得承担融资任务，同时有关部门应加快制订地方政府融资平台公司管理办法，对平台公司的设定标准、负债规模、资金用途、偿还资金来源安排做出严格规定。
加强对银行业金融机构等的信贷管理，银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，防止银行业信贷资金的盲目过度投放。
确保贷款风险处在可控范围之内
对融资平台公司贷款，银行业金融机构应坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全；同时应加强贷后管理，对于贷款的使用、借款方的财务状况、抵押品情况以及贷款的偿还情况进行重点监测。一旦发现潜在风险，就应及时发出风险预警提示，并提出风险预控措施，防止潜在风险恶化，如若潜在风险恶化，应及时采取补救措施，充分运用法律手段防范和化解信贷风险。积极推动地方财政透明化，最大程度减少投融资双方的信息不对称，确保银行能及时发现潜在风险、进而采取相应措施将其保持在可控范围之内。
对于符合规定的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，改变目前平台公司管理人员任用模式，聘用职业经理人以提高平台公司的管理水平，实行商业化运作模式以提高运营效率。
多管齐下保证贷款本息的偿还
在地方政府出现支付困难的时候，中央政府应及时加大对地方政府的转移支付，确保贷款本息的正常偿付，防止引发大面积的违约。
将土地出让金和地方政府债务收支纳入地方财政预算，消除地方政府使用土地出让金的随意性，在预算内安排专项资金以确保贷款本息的正常偿还。
中长期内，建议着眼于改革现有的财税体制，增加地方政府的财政收入，完善财政转移支付制度，赋予地方政府发债权，参考发达国家成熟经验，建立一套适合我国国情的地方政府融资模式，从根本上解决地方政府面临的财政收支矛盾。
（作者单位：对外经贸大学金融学院）
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