全球金融监管的新方向\新影响和新格局
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作者: 马素红
本次金融危机暴露出全球金融监管存在的重大缺陷:一是系统性风险事前预警与事后控制不够,二是金融监管交叉重复与真空地带同在,三是投资者和消费者利益保障机制缺失,四是金融监管的国际合作不到位。欧美国家在危机爆发以来力推的金融监管改革,体现了国际监管界特别是发达经济体对原有监管体制和监管理念反思的最终成果,也表明了未来国际金融体系重建的方向。本文在对危机爆发以来的国际金融监管改革进程进行回顾和梳理的基础上,分析了监管改革可能对主要领域产生的深远影响,并对监管改革的未来走向进行了展望。
美国、欧盟和英国金融监管改革方案的共同方向
为了弥补金融监管体系存在的严重缺陷,促进金融体系的稳健运行,美国、欧盟和英国在本次危机爆发后均推出了一系列的金融监管改革方案。通过对这些方案的比较,我们可以看出,经济金融环境和政治背景的不同使美、欧、英的监管改革各有特点,但改革目的的相似性又决定了其改革方案的实质内容具有诸多共同点。
从监管重心来看,均强调加强宏观审慎性监管,并将防范系统性风险作为第一焦点
宏观审慎视角的缺失以及未能通过宏观审慎监管减少系统性风险,被普遍认为是形成此次金融危机的重要原因,因此美、欧、英均将加强宏观审慎监管和系统性风险监控作为监管改革方案的重点。主要举措:
(一)成立跨部门委员会以监测和防范系统性风险。美国提出成立财政部牵头的“系统性金融监管委员会”,欧盟提出建立欧洲央行领导下的“欧洲系统性风险管理委员会”(ESRC),英国提出建立由英格兰银行、英国金融服务局和财政部共同组成建立的英国“金融稳定理事会”(CFS)。上述跨部门监管委员会的主要职责均是识别并监控系统性金融风险、协调各监管机构关系。
(二)基于银行的系统性风险对各银行征税。继美国2010年1月提出向大型银行征收“金融稳定责任费”之后,欧盟也于2010年5月通过提案,拟向银行征税以组建“银行清盘基金”。英国大选后的新政府亦开始考虑向银行征税,税金可能高达80亿英镑(约合115亿美元)。
(三)构建逆周期的金融监管机制,以缓解金融体系亲周期性的负面影响。美国于2009年4月修改了逐日盯市(Mark-to-market Accounting)的会计准则,在金融资产估值方面给予银行更多的灵活性。欧盟提出资本要求要引入反周期理念,建立反周期的资本缓冲机制。英国酝酿采取相应的反周期资本监管措施;设置总杠杆率上限,限制资产负债表的过度扩张;严格监管银行的流动性状态;改革会计准则等。
从监管理念来看,均强调实施全面监管,弥补监管漏洞
填补监管漏洞成为美、欧、英改革方案都涉及的主题之一。美国提出将所有具有“系统重要性”的机构均纳入监管范围,加强对信用评级机构、对冲基金和私募股权基金的监管;加强对证券化市场、场外交易市场尤其是场外衍生品市场以及对具有系统重要性的支付、清算和结算体系的全面监管;加强金融产品监管以保护消费者利益。欧盟也提出建立全面监管框架的计划,该框架涵盖“所有金融市场、产品及参与者――包括对冲基金及其他可能构成系统风险的私人资金池”。此外还强调加强对金融衍生品、信用违约掉期交易和信用评级机构的监管。英国尽管目前对加强对冲基金监管仍存保留意见,但也支持全面监管的模式。
从跨境协调来看,均强调要加强国际监管合作、促进国际监管标准的统一
本次危机反映出了金融活动全球化与金融监管属地化之间的矛盾,加强国际监管协调成为共识。美国认为国内外监管标准的不一致会影响本国金融市场的竞争力,因此提出必须保证美国金融监管标准与国际规则相一致,建议各国与其一同提升监管标准。欧盟改革方案将成员国相互分离的监管格局统一在泛欧监管体系框架内,无疑有助于整个欧盟层面的监管合作。英国改革方案认为,应通过健全金融稳定委员会、扩大金融稳定评估计划(FSAP)、推动制订国际标准和措施来加强国际监管架构。
从公司治理机制看,均强调改革金融机构的薪酬体制、约束过度冒险行为
当前国际监管改革将解决薪酬体制的结构性问题列入改革焦点之一,试图纠正原有薪酬体制鼓励金融机构过度冒险的行为。美联储于2009年10月推出银行业薪酬监管计划,对28家大型银行高管人员和特定人员的薪酬安排制定了特别的监管政策,旨在确保薪酬方案与长期经营奖励适当挂钩,使其不对金融机构或者金融系统造成过分风险。英国发布的《薪酬准则》已于2010年1月1日起生效,该准则将风险管理因素纳入薪酬体系,要求金融企业在薪酬制度的设计方面必须考虑与风险管理的关系,强化董事和其他高管人员的风险管理责任,并要求在业绩滑坡的情况下退还部分奖金。欧盟也敦促成员国对金融机构高管薪酬加强监管。
国际金融监管改革的影响分析
当前的国际监管改革总体方向是正确的,其推进和实施必将有利于防范和化解金融风险、增强金融体系稳定性。与此同时,我们也不能忽视金融监管改革在全球经济复苏、国际金融格局、银行经营模式和盈利水平、金融创新步伐等多个领域所产生的深远影响。
银行信贷意愿受抑制,全球经济复苏进程或受影响
金融监管的强化,特别是对大型银行资本金要求的进一步提高,将对银行信贷意愿产生一定的抑制作用,这可能使当前全球银行业的信贷紧缩雪上加霜,从而影响全球经济尚不稳固的复苏进程。根据荷兰央行的经济学家测算,巴塞尔委员会拟议中的监管改革措施在未来几年时间内将累计拉低全球经济增长0.5到1个百分点。国际金融协会(IIF)预计,2011〜2015年期间,全球银行业监管强化将使美国、欧元区和日本的总体经济增速(以GDP总量为权重计算)累计放缓3.1个百分点。此外,发达经济体的金融监管强化还会对新兴市场经济体形成负面溢出效应:首先,新兴市场经济体的监管当局可能参照发达经济体的监管改革,相应提高本地银行系统的资本金和流动性监管标准;其次,监管强化使国际大型银行的资产负债表扩张受到更多约束,从而对全球银行业向新兴市场的资金流动形成阻碍;其三,将“少数股东权益(minority interest)”从资本金中扣除的监管改革提议,会使国际大型银行在新兴市场的并购及经营成本大大提高,从而对新兴市场银行业形成打击。
美国可能通过监管改革进一步提升其在全球金融业的主导地位
美国得以在较长时期内保持与提升其全球竞争力的一个最主要的原因,是其善于不断推动制度创新来促进本国经济增长和金融业发展。当前的金融监管改革是美国根据本次危机爆发后经济金融发展变化而推进的又一次制度创新,其目的正如美国总统奥巴马所描述的,“通过实施这场改革,我们将确保我们的金融体系以及我们的经济在世界上继续领先”。
从全球金融业的现实格局来看,尽管新兴市场金融业近年来获得长足发展,特别是在本次金融危机中表现良好,但美欧等发达经济体在全球金融业的绝对优势仍然存在。美国、欧盟和英国均希望通过危机后的金融监管改革重新获取优势,以在下一轮全球金融竞争中超越对方。但欧盟监管改革的协调成本较高,这注定了欧盟的金融监管改革不但推进效率将远低于美国,而且其最终改革方案也容易偏向保守,因此,欧盟在这一轮金融监管改革中全面超越美国的可能性不大。英国为了防止过于严厉的监管损伤其国际金融中心的地位,推出的监管改革方案也相对保守,尽管这可能有利于在短期内提高英国的吸引力,但从长期来看,缺少实质性的改革和制度创新反而有可能制约英国金融竞争力。因此,综合来看,美国有望通过危机后的金融监管改革继续优化自身的制度,增强美国经济的创新力和竞争力,从而进一步提升在全球金融格局中的主导地位。
金融机构的经营模式及盈利水平受到影响
1.银行规模扩张受到更强约束,业务模式面临调整
首先,银行规模扩张将受到更多约束,经营稳健性进一步增强。目前已经在国际监管界达成共识的一个监管改革取向是,进一步“提高银行机构的资本金要求”,以及将杠杆率纳入监管标准。资本充足率标准的提高将对银行资产过快扩张,特别是信贷投放形成约束,而杠杆率作为一个更为直观的监管标准,一方面可以约束银行表内非信贷的膨胀,同时控制表外业务的快速扩张;另一方面,也可以限制银行集团中不受资本充足率控制的子公司的快速扩张。
其次,国际大型银行的业务模式面临调整,风险偏好有所降低。美国“沃尔克规则”关于限制商业银行从事过度冒险的自营业务的提议,已被纳入美国参议院金融监管改革法案并进入立法程序中。一旦“限制商业银行从事自营业务”的相关规定以法律程序在美国得到最终确认,必将为国际金融监管树立起一个可以比照的“最高标准”,从而影响到国际大型银行的业务模式。另外,国际监管界主张通过完善金融机构的公司治理、进行薪酬体制改革,来降低金融机构高管层的过度冒险行为,这也将使银行的经营模式和风险偏好发生相应调整。
2.监管强化导致银行盈利预期下降
当前国际金融监管改革的直接影响之一是导致银行机构面临的不确定性增加,盈利预期下降。高盛认为,当前金融改革法案可能使银行正常化后的每股盈利缩水20%。这从金融股走势中也可见一斑。例如,受美国参议院2010年5月20日通过金融监管改革法案的影响,费城KBW银行指数当日收盘下跌5%,反映了投资者对银行盈利前景的担忧。金融监管强化对银行盈利的不利影响主要体现在以下方面:一是资本金标准的进一步提高以及杠杆率的降低,在使银行经营更加稳健的同时,也将降低银行的资本回报率;二是无论是来自外部市场的约束还是来自监管部门的监督检查,其力度加大将相应增加金融机构的经营成本;三是对金融机构规模和业务范围的限制将直接影响到盈利水平;四是国际监管界拟议中的“全球银行税”,一旦获得通过并付诸实施,将给全球银行业带来每年数百亿美元的代价。
国际金融监管改革前景展望
金融监管改革已率先在欧美国家内部展开,全球金融监管体制的重建也势在必行。但该改革进程中将既有广泛共识,也有突出分歧;既存在各方的谈判和博弈,也存在利益的折衷和妥协。总的来看,国际金融监管改革仍将是一个任重道远的过程。
分歧仍待弥合,未来存在变数
国际监管界在就全球监管改革方向达成多项共识的同时,在限制银行规模及经营活动、针对全球银行业征税以及对冲基金监管等问题上仍然存在分歧,这些分歧点也是下一步全球金融监管改革的最大变数所在。
1.是否应该对银行规模及经营活动进行限制
美国的“沃尔克规则”不但建议限制银行规模,还提出应限制银行的经营活动,如银行不能从事高风险的自营业务,包括对冲基金、私募股权基金及衍生品交易等业务。“沃尔克规则”在美国国内遭到了较大质疑,反对意见认为,综合化经营和自营交易行为本身不是金融危机的罪魁祸首。雷曼和贝尔斯登均是单一投行模式,华盛顿互惠银行则是单一的商业银行模式,这些金融机构的倒闭和高风险的自营交易行为无关。同时,“沃尔克规则”在国际上也未得到认可,欧盟明确表示不会跟风效仿,英国也表示不打算将投资银行从综合性银行中分离出来,也无意限制银行规模。从当前情况来看,是否对银行规模和业务范围加以限制,已成为欧盟、美国金融监管改革方案中分歧最大的焦点。
2.是否应该对全球银行进行统一征税
奥巴马政府提议征收“金融危机责任费”,以弥补美国政府为救助金融机构而蒙受的损失。IMF也提出对全球银行业统一征收“金融稳定贡献税”和“金融活动税”。对此,各国仍持有不同意见。持反对意见的国家认为,欧美等国虚拟经济过度发展,远远超越实体经济的需求,金融危机是对其过度发展的金融业和金融产品强制性调整和纠正。这些经济体以征税形式迫使其大银行为弥补救助危机支出作出贡献,是这些经济体对本国银行业过度冒险的过失作出应有的惩罚,不应让全球所有经济体的金融业共同承担。
3.英美与欧盟在对冲基金监管问题上仍存在冲突
加强对对冲基金的监管,是欧盟、特别是德法两国的强烈诉求,近期对冲基金做空欧元的投机行为更加坚定了欧盟的这一决心。欧盟于2010年5月通过了一项旨在加强对另类投资基金,特别是对对冲基金实行监管的“新指令草案”。该草案具体措施包括对冲基金须在欧洲有关部门进行注册才能取得“欧盟护照”,基金经理须向相关部门递交投资计划,同时其使用杠杆的比例也将受到限制等。根据该草案,非欧盟基金必须得到每个欧盟成员国的许可,才能在欧盟境内操作。英美两国均对欧盟该项草案提出了强烈反对意见,认为新规将阻止欧盟以外地区的对冲基金和基金经理进入欧盟进行融资。美国认为欧盟草案是对美国对冲基金公司的歧视,是一种“保护主义”的做法,因此曾多次敦促欧盟取消或者至少修改监管规则。英国反对主要是因为伦敦是欧洲80%的对冲基金的落户地,也是非欧盟基金在欧洲寻求市场的落脚点,监管新规可能损害英国作为全球主要金融中心的地位。尽管欧盟通过了“新指令草案”,但英美的强烈反对仍可能使其法案细节的最终确定存在折衷的可能。
国际监管改革是一个不断博弈和妥协的过程
当前的国际监管改革在以下四个层面上均存在相互博弈,博弈过程既贯穿着斗争,也必然有妥协。
1.监管当局与金融机构之间的博弈:“斗而不破”符合双方根本利益
金融监管的放松和加强历来就是在监管者与被监管者的利益博弈中不断交替的过程,本次危机爆发后金融监管的改革和强化也必然会受到被监管者的质疑和挑战,并将是一个不断“讨价还价”的过程。以美国为例,奥巴马政府在推进监管改革的过程中,华尔街利益团体不但公开表示反对,还花费了数百万美元用于游说并影响国会立法、减轻监管力度。华尔街代表了美国经济金融的核心,华盛顿则是美国政治核心,两大阵营都不会在利益面前善罢甘休。但从维护美国经济金融竞争力的角度来看,华尔街与华盛顿在根本上又是利益共同体,“斗而不破”符合各自利益。因此,美国金融监管会有所加强,但华尔街的部分利益也将得到保全。
2.监管机构之间的博弈:监管职能重新划分过程中的利益再分配
金融监管改革不仅会触及到金融机构的利益,也会对现有监管机构之间的利益进行重新分配。如美国奥巴马政府提出赋予美联储更大的权限,将其打造成为“超级监管者”。美联储职权的扩大必然会意味着其他监管机构权力的削弱。比如,有监管改革方案直接提出“由美联储接替美国证监会行使对投资银行控股公司的监管”。即便是总体权力有望大增的美联储,对其原有监管职能受到部分限制或削弱也极力反对,这实际上体现了各监管机构之间的权力之争。在金融监管改革的大方向已基本明确的前提下,监管职能如何划分、利益如何分配,则取决于各监管机构之间、监管机构与改革主导者之间的博弈结果。
3.发达经济体之间的博弈:“单边主义”倾向VS全球统一标准
美欧等发达经济体在推进监管改革方面存在着微妙的博弈,即发达经济体均认同制订全球统一监管规则的重要性,但在具体措施上又表现出“单边主义”倾向,这两者既存在矛盾,又必然统一。
首先,美欧为了提升自身竞争力、谋求全球金融体制改革的主导权,在当前监管改革中出现“单边主义”倾向。美国在这方面的表现尤其突出:一是美国欲在金融监管改革方面“先发制人”。在后危机时代的金融监管改革中取得领先,不但有利于主导新一轮全球金融监管规则的制订,而且有利于尽快重塑金融体系,保持和巩固自身的金融竞争力。因此,美国在本次危机爆发以来推出各类金融改革方案的速度大大快于其他发达经济体。二是美国基于自身考虑推出单边性的改革措施。特别是美国在未与G20其他国家进行象征性协调的情况下,便推出了包括“沃尔克规则”、“金融危机责任费”在内的一系列金融监管新政,引起其他发达经济体不满,被称为“违反了G20已经商定的国际协调原则”。
其次,发达经济体在“单边突进、谋求主导”的同时,又敦促跨境监管协调和统一监管规则。在全球化不断发展、资本跨境流动不断增强的情况下,各经济体监管标准的差异往往被金融机构所利用来进行套利,从而促使资本流入那些规则最松、限制最少的国家,这不但会对监管相对严格的经济体的金融竞争力有负面影响,也不利于防范全球性金融风险。因此,尽可能地统一全球监管标准,降低监管套利的空间,对减少各国监管当局在金融监管方面的竞争,维护国际金融体系稳定有着重要的意义。美国非常清楚地认识到这一点,因此近期在加速推进监管改革的同时,也在不断向其他发达经济体施加压力,以实现主要经济体的“政策趋同”。
4.发达经济体与新兴市场经济体之间的博弈:“完全统一”还是“兼顾差异”
从当前全球金融格局来看,尽管新兴市场经济体的影响力和话语权日益上升,但发达经济体仍是游戏规则的制定方,新兴市场经济体则更多扮演的是接受和履行规则的角色。在这一轮全球监管改革进程中,发达经济体将主导全球监管规则的调整。尽管新兴市场经济体的金融体系在本次危机中的表现相对稳健,金融业也未遭受巨额损失,但同样要面临全球统一监管标准下更为严厉的监管。此外,新兴市场的金融体系与发达经济体相比具有不同特点,金融机构也面临着不同类型的风险挑战,系统性风险的成因与发展途径也有着显著的差别。在这种情况下,如果推行“一刀切”的金融监管标准,难免会遭到挑战,从而影响全球统一监管标准的执行。因此,本次危机后的全球金融监管改革,既要强调国际监管核心原则和标准的一致性,同时又应充分考虑不同国家金融市场的差异性,提高金融监管的针对性和有效性,鼓励各国根据自身面临的不同问题制订切实有效的防范和化解金融危机的政策。
(作者单位:中国工商银行城市金融研究所)
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