商业银行参与企业公司治理的国际经验

来源:用户上传      作者: 冯彦明

　　本文考察了主要发达国家商业银行在公司治理结构中的地位、方式以及发挥作用的条件，认为商业银行在公司治理中积极作用的发挥，取决于一国金融制度及其所决定的金融市场特征，并根据发达国家商业银行在公司治理结构中发挥的作用，对中国商业银行参与公司治理提出了若干建议。
　　
　　公司治理是一整套配置公司剩余控制权和剩余索取权的制度安排，它包括如何配置和行使控制权，如何监督和评价董事会、经理人员和职工，如何设计和实施激励机制等内容。各国商业银行作为金融市场的主要参与者，在企业公司治理结构中的地位以及参与企业公司治理的方式各不相同，具体方式取决于本国的金融制度及金融市场结构。通过考察主要发达国家商业银行在公司治理中的地位、方式及其决定因素，可以为我国商业银行参与公司治理提供借鉴。
　　
　　发达国家商业银行参与企业公司治理的实践
　　
　　世界主要发达国家商业银行参与公司治理主要有两种类型：一种是“干预性治理”，即商业银行通过参与企业的经营决策以实施对企业的控制，参与的方式是债权控制和股权控制相结合，这时商业银行在公司治理结构中居于核心位置，德国和日本的商业银行就属于这种类型；另一种是“目标性治理”，即商业银行在通常情况下不直接干预企业的经营决策，只有在企业资不抵债的时候才行使控制权，商业银行在公司治理结构中不占主导地位，参与公司治理的方式主要是债权控制。英国和美国的商业银行就属于此类。
　　德国商业银行参与企业公司治理的经验
　　德国商业银行在企业公司治理中发挥着核心作用，这种核心作用是商业银行通过对企业实施股权控制和债权控制来实现的。具体地说，商业银行作为企业的大股东实施对企业的股权控制主要表现在：
　　行使股东投票权。根据德国商业银行法，商业银行可以无限制地持有企业股份，但商业银行出于分散风险的需要并不需要成为公司控股股东。在公司治理实践中，德国公司经常通过决议限制单个股东的投票权为5%到15%，而不管其实际投票权的多少，这样的决议限制恰好控制了个人、家庭、家族的投票权，但银行的投票权基本上不受影响。
　　接受委托行使其他股东的投票权。在德国，银行所属证券机构的顾客往往将股票交给银行托管并将投票权委托给银行行使，而委托投票并不受上面提到的投票权限制决议的约束。另外，银行也行使其管理的共同基金的投票权。正是由于这种代理投票制度，使得银行即使在所有权相当分散的公司中也能够获得重要的控制权。可以说，银行代理投票制度是德国商业银行参与公司治理区别于其他国家的最主要特征。
　　正是因为商业银行在股东大会上强大的投票权势力，使得商业银行与公司雇员几乎完全控制了德国的监事会。
　　商业银行作为企业贷款人，其债权控制表现为一种相机治理机制，即在企业经营正常时，债权控制并不发挥多大作用，但当企业经营不善或陷入困境时，银行常召集其他债权人给予援助，具体措施有延续或减免债务、紧急融资或派人协助经营等方式帮助企业渡过难关，在必要时，把对企业的债权转化为股权，从而直接控制或接管企业。
　　德国商业银行在公司治理结构中的这种核心作用是由德国的全能银行制度决定的。首先，德国的商业银行均属全能银行，企业从开办到经营，银行都积极参与，帮助策划、募股、发行债券、提供贷款、办理结算和提供咨询等，不仅向企业提供短期和中长期贷款，而且向企业认购风险资本，帮助企业发行股票，认购企业债券，从而建立起与企业的长期信用关系。企业在获得贷款以后，要定期向银行提供其财务报表，通报其投资新增生产能力状况、原材料供应状况以及产销状况等。如果发现问题，商业银行则作为债权人行使对企业的控制权。其次，相对于银行体系，政府对证券市场实施严格监管，如企业发行股票和债券必须事先得到联邦经济部的批准，批准的条件是发行企业的负债水平在一定限度以下，发行申请必须得到某一银行的支持；企业发行股票要被征收1%的公司税。企业在国外发行债券也受到严格限制，商业票据和国内债券的发行直到1989年才获允许，外汇债券和欧洲债券的境外发行分别在1990年和1992年才获批准；股票市场交易的高额征税也是在1992年以后才有所松动。正是政府对证券市场的“歧视性”监管，使德国股票市场相对于银行体系不发达，企业融资大部分依赖于银行体系，银行成为企业外源融资的主要来源，从而弱化了证券市场在公司治理中的作用。
　　
　　日本商业银行参与企业公司治理的经验
　　与德国不同，日本商业银行在公司治理结构中的主导地位是由其主银行制度来体现的。主银行作为企业最大的贷款银行，通过相机性治理来实现对企业的控制，即在企业经营状况顺利时认可企业内部的控制权，但当企业财务状况恶化时，主银行会对企业行使控制权，其措施包括解除经营者职务等主动性行为，并最终做出对该企业是应该清算，令其破产还是应该予以帮助，使之生存的判断；主银行还通过企业的结算账户掌握企业资金状况的变化，从而具有信息优势；主银行通常情况下还是企业最大的银行股东，根据需要参与企业的治理，包括派遣人员担任公司要职以直接干预企业经营决策；主银行还接受企业委托在国内发行公司债等，与公司有着长期综合的交易关系。
　　对于商业银行如何参与公司治理，青木昌彦（1999）认为，主银行对企业实施事前、事中和事后全方位的监督。具体而言，在事前，表面看起来企业长期贷款中主银行占比不到10%，但对于必须从众多金融机构筹集资金的企业来讲，首先必须得到主银行的同意，其他金融机构才有可能做出向该企业贷款的决定；在事中，主银行通过控制企业结算账户，收集有关信息，对企业起到了很重要的监督作用；在事后，主银行则通过相机治理机制来行使对企业的控制权。
　　日本商业银行在公司治理结构中的核心作用与日本战后实行主银行制度密不可分。日本主银行制度的形成是战时金融管制政策、战后对银行业的扶持政策以及对证券市场的歧视性管制政策共同作用的结果。首先，战时的金融管制政策一方面严重地限制了证券市场的发展，政府完全控制了公司债券的发行，而“公司利润分红及资金融通令”（1939年）对股票分红和股东权限的规定严重地限制了股票市场的发展；另一方面战时的“军需企业指定金融机构制度”为战后主银行制度的形成奠定了基础。其次，1949年8月股票市场的崩溃使盟军总司令部接受了日本政府的经济方案，主要包括1949年10月以后无限期推迟公共竞价认购财阀的股票以及允许金融机构持股、实业公司持股和财阀持股。第三，战后日本政府实施了对银行业的保护措施，如实行银证分离制度、限制银行业的新进入者和实行低利率政策等。第四，战后的日本政府延续了战时对证券市场的“歧视性”政策，日本债券市场只对少数国有企业和电子行业开放，而且由主要银行组成的债券委员会通过一套详细的会计准则对企业债券的发行设置严格的限定条件。正是由于政府对证券市场的歧视性政策以及对银行体系的大力支持，使证券市场相对银行体系发展缓慢，导致企业的外源融资主要通过银行体系来进行，这不仅使战时银行和企业的紧密关系得以保持，而且还得到进一步巩固和发展，形成了日本颇具特色的主银行制度，从而使商业银行在公司治理结构中居于核心位置。
　　
　　英美商业银行在企业公司治理中的作用
　　总的说来，英国和美国的商业银行在公司治理中持消极态度，在公司治理结构中不居主导位置，其参与公司治理的方式主要是债权治理。
　　美国商业银行在公司治理结构中的消极作用是金融制度对商业银行管制的结果。首先，历史上美国民众意识中对权力集中的恐惧导致实行分散的银行体制，从而使美国的银行体系相对于证券市场不发达；其次，美国法律禁止商业银行为企业提供长期资本，致使企业长期资本的筹集主要依靠证券市场，从而削弱了商业银行在企业融资中的重要性；第三，大萧条的直接产物“格拉斯―斯蒂格尔法案”促使美国实行银行业与证券业分离制度，并禁止银行持有非金融企业的股份，1956年的《银行控股公司法案》及其在1970年的修正案继续贯彻这种精神，1999年的《金融服务现代化法案》虽然使分业经营壁垒被打破，但法律仍然禁止商业银行直接持有非金融企业股份，商业银行可通过其成立或控股投资银行、信托机构等非银行金融机构间接持有公司股份，从而通过这些子公司间接进入公司董事会或监事会。但由于受到文化、历史传统、法律规则的影响，美国商业银行对直接、经常地参与公司内部治理依然持消极态度，美国的公司治理更多地还是通过市场机制来实现的。

　　英国对银行持股的正式管制虽然比美国要少，但一些自律性限制也阻碍了金融机构大量持有企业股份，如银行大量持有公司股份时，需得到英格兰银行事先允许，头寸（包括已投资股份在内的所有权益）超过银行总资本的10%时，需向英格兰银行汇报。在实践中，这种自律性限制致使银行持有公司股票所占的份额很低。另外，英国和美国的金融市场结构相类似，都拥有较为发达的证券市场，企业的外源融资也主要是通过证券市场进行的，这就进一步弱化了商业银行参与公司治理的市场基础，使商业银行在公司治理中处于消极状态。
　　
　　推动我国商业银行参与企业公司治理的建议
　　
　　以上分析表明，发达国家商业银行参与公司治理的地位、方式和条件是由两种因素决定的：一是政府对商业银行参与公司治理的直接金融制度安排；二是由金融制度所引致的金融市场结构。德国和日本的商业银行对企业的“干预性治理”一方面是由两国的金融法律对于商业银行可以持有非金融企业股份的规定，另一方面是由两国金融制度所导致的发达的银行体系和弱小的证券市场的金融市场结构；相反，英国和美国的商业银行对企业的“目标性治理”，一方面是两国金融法律对商业银行禁止持有非金融企业股份的规定，另一方面是由其金融制度引致的发达的证券市场和弱小的银行体系的金融市场结构。有鉴于此，我国商业银行能否在公司治理中发挥积极作用也必须从以上两个因素去寻找答案。
　　
　　克服我国商业银行参与企业公司治理面临的制度性障碍
　　目前我国金融市场结构存在以下基本约束条件：证券市场不发达，银行融资仍然是企业的主要融资方式；有效资本市场还没有形成，市场主导的外部控制权市场没有存在的基础。这种情况决定了商业银行应在企业公司治理中发挥重要作用，但目前商业银行发挥积极作用必须面对以下制度性障碍：首先，我国商业银行法明确规定金融业的经营是分业经营，商业银行不允许持有企业股份；其次，商业银行要在企业公司治理结构中起重要作用的前提条件是，银行必须有能力、特别是有动力参与公司治理。换言之，商业银行要想在公司治理中担当重任，其本身必须是真正的市场主体，必须有完善的公司治理结构。显然我国目前的商业银行还不具备这样的条件。
　　
　　改革和完善现有金融制度以利于商业银行参与企业公司治理
　　修改现行法规，允许银行限制性持有企业股份。我认为，银证分离制度目前有利于防范金融风险，但商业银行限制性地持有企业股份和银证分离制度并不矛盾，日本的实践证明了在银证分离制度下商业银行可以限制性地持有企业股份。因此，修改现行的商业银行法以完善公司治理结构不仅是必要的，而且也是可行的。从发达国家商业银行参与公司治理的实践上看，如果没有较为发达的证券市场，外部治理机制不完善，就必须从内部治理机制加强对企业的监督和控制，银行仅有事后的债权治理并不能有效监控企业的经营决策，股权控制才能加强银行对经理人的事中监督以降低代理成本。德国和日本的商业银行对企业的债权控制和股权控制正是说明了银行作为大股东进行股权治理的重要性和必要性。
　　进行产权改革，真正实现国有商业银行的商业化运作。国有商业银行市场化改革，以2003年底中央汇金公司用450亿美元注资中国建设银行和中国银行为标志，由此拉开了国有商业银行股份化改革的大幕。2005年10月27日，中国建设银行股份有限公司在香港联交所上市，为国有商业银行的股份化改革迈出了实质性步伐，中国工商银行也已经上市，中国农业银行也正紧锣密鼓地进行股份制改革。这一切似乎表明，中国银行业的市场化正积极稳妥地进行。但欣喜之余，我们不禁要问，股份化改革能从根本上解决国有商业银行的市场化问题吗？目前的股份化能完善其自身的治理结构吗？
　　从已经股份化改革的国有上市公司来看，国有企业并没有从根本上解决治理结构问题，国有股份的控股性地位成为公司治理结构完善的根本性制度障碍。比如虽然中国建设银行全流通上市，但国有股份的控制性地位在较长时期是不可能动摇的。如果国家股份依然在商业银行中占有控制性地位，其自身的治理结构问题就不可能得到真正解决，因为拥有控制权的经理并没有动力和激励去实现股东价值的最大化，更何况在国家所有制下，经理人的选择也并非是通过竞争性的经理人市场产生，而仍然由政府任命。当然我们也应当看到，建行股份的全流通制度安排，作为真正市场化的一种制度安排，与以往的国企改革相比，已是迈出了实质性的一步。我们也应该清醒地认识到，由于国有企业的最艰难改革――产权改革已经基本完成，中国上市公司的股权分置改革已经基本得到解决，因此国家对国有商业银行的控股性地位必须加快降低的速度以同整个经济体制改革进程同步，否则中国经济体制改革会因金融制度变革的不彻底而延缓了整个改革的进程。
　　为降低国有商业银行股份的控股性地位，对于已在海外上市和将要在海外上市的国有商业银行而言，有三条可供选择的思路：一是在市场上逐步转让国有股权，因为这在制度层面和操作层面上都不存在问题；二是让国家持有无投票权的股票――优先股，当然这只能作为一种过渡性的制度安排，最终目标是国有股份不占控股地位；三是前两者的有机结合。另外，我还认为，从改变商业银行自身公司治理结构的角度出发，应加强对经理人的监督和约束的机制设计。在改革目前对国有银行经理人选择问题存在制度性障碍的情况下，加强对经理人的激励是降低代理成本的有效途径。诚然，要从根本上解决国有商业银行的公司治理结构问题是一个系统工程，它需要国有非金融企业改革的同步推进，但改革的根本或者说方向是一致的，那就是改变目前国家股份的控股性地位，让民营资本成为市场主体，从而建立起以市场为基础的公司治理结构，只有这样才能使商业银行在我国企业公司治理结构完善中担当重任。
　　
　　(作者单位：中央民族大学)

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