地方政府融资平台贷款的风险与防范

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　　内容提要：地方政府融资平台贷款在对加强地方基础设施建设以及应对国际金融危机冲击发挥积极作用的同时，又因其运行所带来的风险问题，而备受各界关注。本文分析平台贷款的现状，从信用风险、流动性风险、法律风险、政策风险等角度剖析了平台贷款可能给商业银行带来的金融风险。从新增及存量平台贷款等角度提出了防范平台贷款风险的建议。
　　关键词：地方政府融资平台 金融风险 风险防范
　　中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号:1006-1770(2011)011-048-04
　　
　　近年来, 商业银行为支持地方经济发展,比较集中地发放了地方政府融资平台公司贷款（以下简称平台贷款）,为加强地方基础设施建设以及应对国际金融危机冲击发挥了积极的作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。如何规范平台贷款的管理，防范平台贷款可能隐藏的金融风险，成为一个重要课题。
　　一、地方政府融资平台贷款的缘由与问题
　　根据银监会的定义：平台贷款是指以地方政府融资平台为借款主体，且暂不具备商业化运营条件，仍按平台贷款管理的贷款。根据平台贷款特征和自有现金流覆盖情况，平台贷款可以分为以下几类：
　　（一）整改为一般公司类贷款：是指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖且均同意整改为一般公司类贷款，各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，完成三方签字，并经借款人所在地银监部门确认后，整体转化为一般公司类贷款进行管理的贷款。
　　（二）保全分离为公司类贷款：是指经核查评估和整改后，部分贷款有望达到商业化贷款条件，即自身具有一定的经营性现金流、能够部分偿还贷款本息的、通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体，经验收合格后，按“达标一笔分离一笔”的原则，将其从平台贷款中分离为一般公司类的贷款。
　　（三）清理回收：是指拟直接收回的贷款。
　　（四）仍按平台处理的贷款：是指除以上三种处置方式外，仍纳入平台贷款管理的贷款。
　　上述保全分离为公司类、清理回收类和仍按平台处理类贷款均属平台贷款。按银监会统计口径：截止2010年末，平台贷款余额9.09万亿元，其中2.8万亿元能整改为一般公司类贷款（上述第1类贷款），因此，符合上述后三类概念的平台贷款约为6.29万亿元。
　　为克服国际金融危机的不利影响，促进经济企稳回升，我国于2008年末提出了“4万亿元”投资的振兴计划，借以拉动经济增长。在这4万亿投资计划中，除中央财政承担1.18万亿元外，剩余的2.82万亿元需要由地方财政来承担。根据国家发改委测算，2009年地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元人民币，而靠地方政府自身仅能提供一半左右的资金，资金缺口近3000亿元（赵蕊,2009）。在这种背景下，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地和股权等资产设立、承担着政府投资项目融资功能的地方融资平台数量出现了超常增长。据央行2011年6月1日公布的《2010中国区域金融运行报告》（下称《报告》）显示，截至2010年年末，全国共有融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中县级（含县级市）平台约占70%，东部地区平台个数较多，中部、西部地区县级平台占比较高；平台贷款增速稳步回落，公益性项目贷款平稳收缩；贷款方式以抵、质押为主，５年期以上贷款占比超过50%；贷款主要投向公路与市政基础设施；平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。
　　由于平台公司层级过多且管理界限不够清晰，对于融资项目高度依赖银行贷款、地方政府违规或变相提供担保、平台公司以打包方式申请银行融资以及信贷资金的投向和使用等难以监控等。特别是，由于绝大多数平台公司的融资项目具有一定公益性特征，大部分项目以政府出具的财政还款承诺附加同级人大决议的方式，明确其债务的偿还主要来源于政府财政资金，进而导致平台公司的负债实质演变为地方政府负债，最终偿债情况受到政府的财政收支状况和还款意愿的制约，银行信贷资产安全存在一定风险。2010年7月20日，银监会召开的经济金融形势通报会上首次通报：截至2010年6月末，融资台平贷款余额已高达7.66万亿，比2009年底的7.38万亿增加了2800亿元。其中，项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险（贷款挪用和贷款做资本金）的贷款，占比23%，这意味着融资台平贷款的风险敞口约在1.76万亿元，而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元。
　　二、地方政府融资平台贷款所潜藏的金融风险
　　（一）信用风险
　　1.政府代偿风险。平台贷款由于具有地方政府及财政担保的特征，因此均不同程度的存在政府代偿风险。按银监会经统计口径：截至2010年末，平台贷款余额9.09万亿元，其中2.8万亿元能转为公司类贷款，近六成贷款归还以土地出让金收入作为还款来源，超过九成为中长期贷款，超过四成的贷款是以地方政府、人大、财政部门出具各类财政性担保函提供还款承诺。另一方面，现有平台公司中，由于县级平台公司占比较高，占据全部平台公司的70%，县级平台公司经营和管理水平不足，也为平台贷款积累了风险。审计署近期的报告显示，截至2010年底，10万亿元地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务为6.71万亿元，政府负有担保责任的或有债务为2.33万亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务为1.67万亿元。全国共有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于地方政府融资平台主要的作用是为地方政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中较多地依靠政府的财政进行担保，这则造成了地方融资平台的高负债率。
　　2.债务偿还对土地出让收入的依赖较大。土地财政作为财政收入的重要源泉成为平台公司发展的有力支撑，但在严厉的房地产宏观调控背景下，房市趋冷的同时也影响到地方政府的收入来源，进而进一步加大平台贷款风险。审计署公布的数据显示：2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。政府融资建设项目中，多数为公益性项目、民生项目，政府依靠土地担保才能够从银行获得贷款，而这些担保大多又是建立在土地价格上涨预期基础之上。假若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑，则会直接威胁地方财政的偿付能力，从而导致地方政府融资平台难以履行其偿债的义务，这部分贷款最终将成为银行的不良资产。
　　3.银行与地方政府之间信息的不对称。地方政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款额等信息，使银行很难全面掌握了解当地财政收支的一些重要信息。由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力，而不是取决于公司本身的还款能力，所以银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况，而事实上，银行往往只能凭借一些不完整的资料来做评价。在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，某一家银行要想对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控也很难。由于信息不对称，银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，更难掌握融资平台的资本金从何而来，有时甚至要跟踪了解本行贷款的真实用途都较难。每一家银行只能了解与其有借贷关系的那家公司的融资情况及在本行内的资金流向。从理论上讲，银行可以控制自身对地方政府融资的总量，可以通过设定一个总授信额度来把控政府融资平台的过度融资，但实际上却很难操作。一家银行控制了总量，而其他银行没有控制，那么这一家银行则无法控制风险。一家银行不再发放新贷款了，其他银行继续发放贷款，同样会出现政府融资平台过度融资的问题。过度融资的风险并不因哪家银行控制了总量而降低。相反，假如其他银行给予了更多的贷款，融资风险还会进一步扩大。 同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行的债务管理较为困难。

　　4.债务的到期期限短和长期投资项目回收期之间存在严重不匹配。审计署公布的数据显示：平台公司债务中，来自银行的贷款高达8.47万亿元，占比79%；而债务分别于2011年、2012年两年到期的贷款，达2.62万亿、1.84万亿元。地方债务未来两年半进入偿债高峰，2011年至2013年到期偿还的债务合计约占53%。债务到期期限的相对集中与相对较长的项目投资回报期不相匹配，意味着债务违约的可能性加大。
　　(二） 流动性风险
　　地方政府融资平台的项目资金需求量较大，贷款主要投向公路与市政基础设施，贷款期限及运营后还款所需要的融资期限相对较长，按银监会经统计口径：截至2010年末，平台贷款余额9.09万亿元，其中超过九成为中长期贷款。因此，平台贷款的增加导致商业银行的中长期贷款的快速膨胀，中长期贷款的占比过高加大了银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致我国商业银行资产负债期限错配的问题尤为突出。
　　在我国商业银行逐步实行巴塞尔新资本协议的大背景下，商业银行潜在的信用风险和流动性风险加大。巨额平台贷款除了面临贷款对象本身的经营风险和不确定性外部环境风险，还因其过度堆积在中长期固定资产项目上，在信贷紧缩、存款活期化特征明显的情况下，贷款过度长期化也使资金链紧绷的银行面临流动性风险。
　　（三）法律风险
　　按银监会经统计口径：截至2010年末，平台贷款余额9.09万亿元，其中超过四成的贷款是以地方政府、人大、财政部门出具各类财政性担保函提供还款承诺。从法律规定上来看，财政性担保函实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国《担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，很显然，财政性担保函不属于国家机关可以成为保证人的范畴，其以财政性担保函提供还款承诺有违反法律的强制性规定之嫌，银行很难拿着协议上法院打官司。
　　一些地方政府为了融资便利，以行政手段将其他法人的资产强行划归到政府融资平台。其中尤以资产和收益的品质好、稳定性强，容易得到银行认可的自来水、燃气等公共事业的资产和收益权为多。这就给金融机构带来一定的法律风险，在市场经济体制下，政府用行政手段划转法人资产，是否干预了企业的自主权？而且一旦出现债务风险，债权人也较难利用法律手段处置这些资产。
　　（四）政策风险
　　平台贷款面临的政策风险主要表现为一是地方政府受经济环境变化的影响，财税或土地转让收益大幅下滑或支出大增，在客观上导致财政收入不稳定，财力入不敷出，无力按原来的财政性担保函偿还平台贷款到期债务。二是由于贷款期限普遍较长，可能跨越几届政府任期。地方政府因换届而导致无意愿归还贷款，能拖则拖，新一届地方政府不愿意为“旧账”买单。特别是地方政府融资平台企业与地方政府形式上的相对独立，为地方政府相机做出符合法规规定的“实质上”的独立提供了类似于“放弃期权”的灵活性，使银行面对着较为突出的政策环境不确定的风险隐患。
　　三、防范平台贷款风险的对策建议
　　如何使平台贷款合规、有效运营，发挥其在地方建设中积极的作用；同时金融机构如何在有效满足地方融资需求的基础上把控好贷款风险，应是我们探讨平台贷款风险防范的着力点。
　　（一）新增平台贷款的风险防范
　　对于新增的平台贷款一要落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并严格执行国家有关项目资本金的规定，防范纯粹用来借钱的空壳公司。二要关注融资项目是否符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。三要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。四要特别注重落实现金流作为还款来源，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，应不考虑发放贷款。五要落实合法合规的贷款担保，按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。对于不符合国发[2010]19号文要求，项目没有足额资产抵押，应不考虑新增贷款授信。六要认真落实贷款三查制度，严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。七要适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。八要按照贷款新规有关要求，切实做好“实贷实付”和“受托支付”，严防新增平台贷款被挪用。
　　（二）存量平台贷款的风险防范
　　1.按照现金流覆盖比例，实施分类动态管理。对于偿还能力较强的，具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵质押品完备且手续齐全、符合项目用途的项目贷款，经过必要的规范和清理后，按照商业化原则继续予以信贷支持。把基础设施项目建设完工。对于缺乏第一还款来源、现金流不足或存在项目不合规、合同手续不齐全、风险缓解不充分等问题的贷款，应积极落实第二还款来源，提高资产担保能力，同时，在确保还款有保障的前提下予以信贷支持，并严格落实“实贷实付”及“受托支付”确保项目主体合规，确保还款有保障。对财政状况较差、不符合相关规定投向产能过剩行业或无项目资本金、无现金流、无有效担保以及地方政府决定关闭的平台公司的平台贷款及其他不符合要求或被违规挪用或资金闲置的贷款，则尽量不提供贷款，落实债权，采取多种措施逐步压缩或提前回收贷款等措施降低风险。
　　2.按平台公司的分类原则开展分类处置工作。第一，对整改为公司类贷款的实行逐户监测。要与地方政府充分沟通与协调，确定名单，明确风险承担与问责机制，要逐户关注整改进展和贷款要素的合规性，确保存量债务能够按照协议约定及时足额偿还。第二，保全分离为公司类贷款和清理回收类贷款须设定处置时间表。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体来补足现金流，或是通过追加股权、土地等合法足值的抵(质)押品以及直接收回等方式，严格按照时限要求完成各项工作。第三，对仍按平台公司处理的贷款要实施严格监控。对主要依靠财政性资金偿还本息的贷款应纳入地方财政预算，制订还款计划并落实还款措施，必要时应督促地方政府追加风险缓释措施或逐步收回存量贷款。
　　3.切实加强平台贷款押品管理。对各类平台贷款要定期开展押品价值评估，及时补充抵(质)押物，防范减值风险。商业银行应审慎评估各类担保或抵质押品的合法性、有效性和充分性,以及抵质押品价值和变现比率,跟踪监测抵质押品价值变动,合理估计抵质押品折现价值,及时要求借款主体补充足值的抵质押品。
　　4.加强贷款合同和还款期限管理。根据平台自身现金流情况和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商贷款合同修订工作，调整还款计划，实现平台贷款还款方式和还款期限的转变。不得集中在贷款到期时偿还。要综合考虑项目预期现金流和投资回收期等情况，合理确定还款方式，按分期还本、利随本清原则改进贷款还款方式。
　　5.把贷款新规贯彻于平台贷款管理的全过程。中国银监会于2009年和2010年相继出台了《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》、《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》。这些贷款新规要求改变商业银行原有的贷款模式，实行由银行按合同规定的交易金额将贷款企业的贷款划至其交易对方的账款，即俗称“受托支付”，银行应对贷款资金实行全流程的管理。把贷款新规贯彻于融资平台贷款管理的全过程，实行精细化管理，杜绝贷款“三查”不到位、支付管理和贷款资金用途监控流于形式等管理粗放问题，防止出现超额授信、贷款挪用等违规问题。
　　6.准确进行平台贷款风险分类,真实反映和评价贷款风险状况。按照《贷款风险分类指引》(银监发〔2007〕54号)的规定,科学分析融资平台贷款项目现金流以及借款主体其他还款来源的可靠性,合理评估融资平台公司的整体偿债能力,对融资平台贷款进行准确分类和动态调整。要重点加大对贷款风险分类准确性的督查，特别是对正常和关注类中实际隐含较大风险的，要严格按照标准重新认定，相应加大次级和可疑类的占比，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。
　　
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　　作者简介：
　　郝绮丽 招商银行上海分行信用风险管理部

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