我国农村小额信贷发展对策研究

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　　摘要：我国农村传统农业占主导地位，经济发展基础薄弱，广大农村地区的经济结构差异较大、经济活动主体的层次性特征明显，农村金融需求的多元性特征明显。发展农村小额信贷应适应这种农村金融需求的多元性特征需要。从国外农村小额信贷的成功经验来看，国家必须在法律制度上给予充分保障，在政策和财力方面给予支持和扶助，允许小额信贷利率在规定幅度范围内浮动，还要切实发挥政府对小额信贷的组织和引导作用，保证我国农村小额信贷的健康发展。
　　关键词：农村金融；小额信贷；环境分析；对策研究
　　中图分类号：F323.9　文献标识码：A　文章编号：1003－0751(2007)05－0045－03
　　
　　一、我国农村小额信贷环境分析
　　
　　1、特定的农业、农村经济条件形成特定的农村资金需求
　　我国农村金融发展的基础存在一定共性：其一，贷款需求主体大量地由小农户构成；其二，这些农户的收入水平和储蓄能力均较低；其三，农户的整体社会影响都比较大；其四，道德风险在农村金融运行中的影响比较大。
　　在我国，农村小额信贷具有深厚的经济基础和广泛的社会条件。由于传统农业占主导地位、农村经济薄弱，且农业生产力水平较低，生产方式相对落后，以农户家庭经营为基础的生产方式在相当长一段时间将继续存在，从而决定我国农村资金需求还存在一定特殊性。(1)我国农业经营规模较小，农户的数量极其庞大，约为2.44亿户，资金需求量很大，加之农业人口比重大，收入低，资金积累规模小、速度慢，对生产发展的迫切需求决定其对资金具有强烈的需求，随着新农村建设的广泛开展，农民对脱贫致富、发展生产的资金需求将日益增长。(2)广大农民处在社会低收入阶层，是弱势群体，且其分布较为广泛，他们不能完全依靠政府无偿救助，需要借助信贷扶持帮助其建立自我发展的能力。(3)由于对于金融服务需求较为单一，缺乏长期信用记录，低收入农户难以满足银行抵押担保的要求，因而其资金需求通常很难通过传统金融机构得到满足，从而为小额信贷的存在和发展创造了条件。
　　
　　2、农村金融体系不健全，服务效率低，资金供求矛盾依然突出
　　尽管目前我国已经基本形成了政策性金融、商业性金融、合作金融并存的农村金融体系，农村金融服务水平有一定提高。但是，农村金融服务体系不健全，其整体服务功能和效率还不能满足现代农业发展和建设新农村的需要。其一，政策性金融、商业性金融、合作金融三者的功能并未得到充分发挥，信贷担保、农业保险、信用评估等农村金融服务体系尚不健全，金融产品单一、服务方式和手段落后。金融机构对农村资金投入力度不够，农民贷款难问题没有得到根本缓解。其二，农村资金外流现象并未有效缓解，贷款“垒大”现象严重，资金供求矛盾依然存在，且日益尖锐。为了保障贷款资金的安全，商业银行信贷资金目前多流向石化、电力、能源、交通、通信等成长性、安全性高的行业，以及国家或地方政府担保的项目。尤其是一些国有商业银行的县级机构，只存不贷或多存少贷，将从农村吸收的资金大部分上存。农村信用社存贷差仍在加大，且相当部分资金被用来支持大项目、大企业，使大量的资金流出农村，进入城市和发达地区，导致农村金融服务严重缺失。其三，农村贷款需求日益增大，然而可用于农业贷款的总量严重不足。据银监会统计，在我国2.48亿农户中，有贷款需求的约1.2亿户，约有1亿户符合贷款条件。从我国农村信用社贷款来看，实际发放贷款中，在一年贷款高峰时期，只有6000万户农民能得到贷款。据有关单位测算，当前农户取得贷款的主要渠道是民间借款，农户借款额中民间借款所占比例高达70％。从衡量一个国家或地区农村金融发展状况的“覆盖面”和“可持续性”两个主要标准来看，虽然我国的农村金融机构几乎覆盖了绝大部分地区，但是，从资金的可获得性来看，我国的覆盖面不足25％。从可持续性指标看，我国农村金融运行，尤其是小规模信贷运行的理念、方式、方法和效果与国际上先进国家的水平相差20年。
　　
　　3、农村社会信用环境较差，亟待建立完备的信用评估体系
　　目前，我国农村金融市场信用环境相对较差，信息不对称问题较为严重，小额信贷发展缺乏安全保障。以农村信用社为例，一些农民信用观念淡薄，将信用社小额信贷当作政府部门的扶贫款和民政部门的救济款对待，有的甚至赖债、逃债、废债，给信用社信贷资金造成很大损失。农村金融机构对农户信用等级评定缺乏必要的制度约束，某些信贷人员仅凭个八的主观印象评定农户信用等级，致使所评定的信用户的贷款存在潜在的信贷风险。
　　
　　4、法律和监管环境尚待进一步完善
　　首先，当前我国农村小额信贷发放存在诸多法律问题，如过分注重担保物、抵押物和第三方担保，而忽略了对第一偿还能力――借款人本身的现金流的审视。又如，小额信贷公司的运作还存在着法律障碍，现行法律不允许企业之间的信贷行为。其次，民间融资没有得到充分利用和很好的规范。与“官办”金融相比，农村民间金融存在着明显的社区性、人格性、分散性、层次性等特征，目前大量处于法律监管之外的民间金融资金，迫切希望通过适当途径进入农村金融市场。由于目前对民间融资生存环境或发展基础缺乏深入分析，对其在经济发展方面的积极作用与消极因素缺乏客观评价，致使管理层一时难以在政策和制度层面作出进一步明确的界定和规范，故而民间融资活动目前仍然游离于法律监督之外，在我国农村金融体系不够健全的情况下，民间金融只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，长此以往将会给农村金融市场发展带来隐患，也不利于充分利用社会资本促进新农村建设和发展。
　　
　　二、国外农村小额信贷的实践探索
　　
　　(一)国外小额信贷的模式及其运作特点
　　现代意义上的小额信贷在20世纪80年代开始兴起时，主要目的是将原来由政府补贴的金融服务模式，引入市场机制，逐步过渡到由金融机构按市场方式运作。在这方面，世界许多国家都进行了很好地探索，并结合自身特点建立了各具特色的运行模式。
　　1、孟加拉国的格莱明乡村银行主要针对低收入者缺乏有效财产抵押担保的实际情况，让若干农户组成联保小组，在相互担保的前提下对其发放信用性贷款。这种贷款由于没有有效财产抵押作担保，风险性较高，一般利率也较高，主要发放对象是妇女；为培养农户的使用意识，要求分期还款，一般一周还款一次。
　　2、印度尼西亚农村银行模式是将目标客户群扩大到低收入的农村人口。它的存贷款利率不但高，而且利差之大也足以抵补发放小额贷款和吸收小额储蓄的费用。贷款期限通常为一年，所有能创收的活动都有资格获得融资。由于小额贷款账户和费用较高的法律程序，使得没收担保品的相关支出极其高昂，因此，其业务质量受到高度重视；贷款利率的设定目标是抵补所有的金融、经营和信贷风险成本。
　　3、印度农业和农村发展银行是将非正规农户互助组与 正规金融业务结合起来，从事小额信贷。
　　
　　(二)国外小额信贷成功经验给予的启示
　　目前世界各国提供小额信贷的机构很多，类型也千差万别，它们一般都具有以下一些共同的特征：第一，主要以低收入者、贫困妇女为贷款对象，项目瞄准弱势群体，是对现有金融服务体系的补充和完善；第二，借贷手续快速简便，贷款数额较小，期限较短；第三，小额信贷以非传统的方式处理抵押担保和风险方面的关键问题，即通常以社会担保替代传统的以抵押品方式进行贷款，如小组联保型或直接担保借贷；第四，按市场机制运作和管理，组织机构受到的外部控制和监管一般较少；第五，注重对贷款对象在金融和商业经营方面进行技能培训，以提高其业务素质；第六，高还款率和高入户率，成功小额信贷项目的平均还款率在90％以上，小额贷款能保证100％的贷款最终落到农户手中。
　　对于一个成功的商业可持续小额信贷机构而言，小额信贷应同时具备两个条件：一是项目具有可持续性，二是项目有一定的覆盖率。如何保持小额信贷的可持续性和较大覆盖率，国外农村小额信贷的成功经验给予我们的重要启示是：一是进一步提高国家各级政府对小额信贷的认识。参照国际经验，统一规范、调整小额信贷机构的认定标准和方式，制定相关的法律法规，在法律制度上给予充分保障，以保证其金融合法性和规范经营，同时国家在财政金融政策和财力方面给予支持和扶助。二是坚持以市场为基础、政府适度引导的原则，允许小额信贷机构利率在规定幅度范围内浮动，引导各种小额信贷机构实行商业经营，实现政府扶贫与小额信贷经营的分工与协调。三是为保持小额信贷机构的可持续发展，注重贷款的技术服务，通过加强交流、合作与人员培训，为小额信贷的运行提供制度保障和技术支持。
　　
　　三、发展我国农村小额信贷的基本思路
　　
　　(一)我国农村小额信贷应分阶段按步骤实施
　　我国广大农村地区的经济结构差异较大，经济活动主体的层次特征明显。经济结构的这种多层次性决定了农村地区小额信贷需求的多元性特征。因此，在客观上需要形成一个开放的、具有竞争机制的金融市场，通过金融创新，实现农村金融服务体系的多元化，不断满足农村经济发展的需要，这也是未来农村金融的发展趋势。
　　推动我国小额信贷的发展必须按照2006年中央一号文件规定，即“在保证资本金充足，严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本，外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额信贷组织，有关部门要抓紧制定管理办法”，通过金融创新，走多元化的小额信贷发展模式。
　　发展农村小额信贷应该有计划按步骤实施。现阶段应以农村信用社的小额信贷为主体，形成政府主导的小额信贷扶贫项目、国际发展机构和非政府组织资助的小额信贷项目并举，以央行试点小额信贷公司为补充的农村小额信贷体系。
　　从农村金融发展的长期性而言，必须在巩固和发展现有各类组织的小额信贷基础上，有计划、有步骤地对农村民间融资活动加以正确疏导，将其作为发展小额信贷业务的有生力量，以满足农村经济发展多样化的金融需求。通过出台民间融资管理办法，设立相关管理机构，引导社会资本，鼓励民间融资活动，扩大小额贷款的覆盖面，稳步推进非正式金融组织的发展，规范农村金融市场竞争机制。
　　
　　(二)我国小额信贷发展的具体对策
　　1、推动小额信贷在我国发展需要有整体的发展规划。应将我国农村小额信贷发展规划置于社会主义新农村建设的大背景下，在国务院领导下，由中央农村政策研究室、中国人民银行、银监会等有关部门牵头组织专门研究机构，在总结我国开展小额信贷的经验基础上，从全局性、战略性高度对农村小额信贷进行总体设计和安排，确立我国小额信贷发展的指导方针和近期发展重点目标，并制定小额信贷发展中长期发展规划。
　　2、切实发挥政府对小额信贷的组织和引导作用。按照政府扶持与市场化运作相结合的原则，发挥政府对小额信贷的组织和引导作用，建立健全农村社会信用服务体系，为小额信用贷款发展提供良好的社会环境。发展小型信用担保组织，确保农村小额信贷的风险控制与保障能力。完善农村小型信用担保组织的对策是：建立多种资金来源的农村小型信用担保组织，建立和完善其资本金补充机制。同时，应逐步建立完善农村信用体系和农户征信体系，培育农民信用观念，提高小额信贷回收率。
　　3、将农村信用社小额信贷作近期发展重点。我国农村信用社小额信贷的特有优势决定现阶段发展小额信贷应当以其为主体，将其转变为真正属于农民的合作金融组织，因地制宜改革农村信用社组织形式和管理方式，明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，把农村信用社办成由农民、农村工商户和各类经济组织人股，为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性合作金融机构。
　　4、坚持因地制宜、区别对待原则，按各地经济发展特点，根据农户不同资信情况确定农村小额信贷方式。对于地方经济结构调整合理、经济较为发达的县(市)，或部分资产质量相对较好、资金相对宽松的信用社应积极开办小额信贷。对经济实力强、信誉高，从事生产项目效益好的农户应对其发放小额信贷。对于部分经济结构单一、资产质量较差、经济发展一般的县(市)，应在发放质押、抵押、联保贷款的同时，积极创造条件开办农户小额信贷。对经济实力较差、从事生产经营效益一般，但具有发展潜力的农户，可在实行抵押担保贷款的同时，小额度地试行信用贷款。对于欠发达或贫困地区、边远地区应继续以非政府性的小额信贷、农业银行的扶贫贷款方式帮助农户解决家庭生活困难，并在此基础上支持农户发展生产。
　　5、建立健全相关的法律法规，为农村小额信贷的发展创造良好的政策环境。尽快建立《小额贷款监管法》及其配套的相关法律法规，使各类向农村提供小额信贷的组织所经营业务在法律框架内正常开展。理顺农村小额信贷的政策环境，可实行税收优惠和适当的利率浮动政策，对支农专项贷款利息收入减免营业税，以鼓励各类小额信贷组织增加对农户贷款的投放。
　　6、加强对农村小额信贷运作的管理和监督，确保农户小额信贷既有足够的信贷总量和覆盖面，又有较高的质量。在利率政策上，采取更加灵活的小额信贷利率政策，在规范业务经营和对其加强经营监管的基础上，确定利率浮动幅度，逐步实现利率放开的政策，并根据不同的风险程度，实行差别优惠利率和浮动利率管理。尤其对于农村信用社应适当放宽贷款条件，适当降低贷款利率，或根据农业生产的周期和农户经营状况和还款能力及时合理确定贷款期限、灵活确定贷款条件，切实提高农民融资便利性。要加强贷后的跟踪检查，确保贷款正常运行，防范贷款风险，提高小额信贷的使用效果。
　　
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